1.Contexte. Les autorités belges de contrôle du secteur financier, la Banque nationale de Belgique (la BNB) et l'Autorité des services et marchés financiers (la FSMA) bénéficient depuis de nombreuses années d'un régime spécifique de responsabilité caractérisé par une limitation de leur responsabilité civile au dol ou à la faute lourde [2].

Ce régime dérogatoire au droit commun de la responsabilité des pouvoirs publics [3] se justifie au regard de la nature prudentielle et systémique du contrôle exercé par la BNB et la FSMA sur les institutions financières actives en Belgique. Il vise à leur permettre d'accomplir leur mission d'intérêt général dans un « environnement juridique apaisé » (sic), sans risquer d'être constamment la cible d'actions en responsabilité intempestives entravant leur bon fonctionnement [4].

L'arrêt rendu par la Cour de justice de l'Union européenne (la C.J.U.E.) le 4 octobre 2018, sur questions préjudicielles du tribunal administratif de Varna (l'Administrativen sad Varna) (Bulgarie) dans l'affaire dite Kantarev [5], semble remettre en cause la validité de telles limitations de responsabilité au regard du droit de l'Union, pourtant considérée comme acquise par une frange importante de la doctrine depuis le célèbre arrêt Peter Paul du 12 octobre 2004 [6].

La présente contribution a pour objet d'examiner la portée de l'arrêt Kantarev de la Cour de justice et son impact éventuel sur la validité des limitations de responsabilité civile dont peuvent actuellement se prévaloir la BNB et la FSMA, tout en rappelant le contexte ayant prévalu à l'introduction de ces limitations de responsabilité en droit belge [7].

2.Litige au principal. Les questions préjudicielles posées à la Cour par le tribunal administratif de Varna (Bulgarie) dans le cadre de l'affaire Kantarev portent essentiellement sur l'interprétation de certaines dispositions de l'ancienne directive européenne relative aux systèmes de garantie des dépôts (ci-après, la directive SGD) [8] dont l'objet était d'assurer, à l'échelon européen, un niveau minimal de protection des dépôts des épargnants afin de renforcer leur confiance dans la solidité du système bancaire et de prévenir des scénarios de retraits massifs des dépôts (bank runs) lorsqu'une banque rencontre des difficultés [9].

Les faits soumis à la Cour s'inscrivent, plus particulièrement, dans le cadre d'un litige opposant monsieur Nicolay Kantarev, un ressortissant bulgare, à la Banque nationale bulgare (la Balgarska Narodna Banka) à propos du préjudice que monsieur Kantarev aurait subi en raison du versement tardif de la garantie des dépôts à laquelle ce dernier pouvait prétendre suite à l'indisponibilité des fonds inscrits sur son compte courant ouvert en mars 2014 auprès d'un établissement de crédit bulgare, la KTB (ci-après, la banque KTB) [10].

En juin 2014, soit quelques mois après l'ouverture par monsieur Kantarev de son compte courant, la banque KTB fut confrontée à une crise de liquidité importante due à un retrait massif des dépôts qui conduisit à la mise sous surveillance spéciale de cet établissement par l'autorité de contrôle prudentiel, la Banque nationale bulgare, ainsi qu'à la suspension de ses activités bancaires.

Suite à l'évaluation négative des actifs et des dettes de la banque KTB, la Banque nationale bulgare prit la décision, en novembre 2014, de révoquer l'agrément bancaire de cet établissement, d'ouvrir une procédure de faillite à son encontre et d'en informer le Fonds bulgare de garantie des dépôts bancaires (le Fonds). Le compte courant de monsieur Kantarev fut automatiquement clôturé à cette date, ce qui entraîna, conformément aux règles de droit bulgare en vigueur, le déclenchement de la procédure de versement de la garantie des dépôts par le Fonds en vue de rembourser les fonds bancaires rendus indisponibles. Le versement effectif de la garantie des dépôts à monsieur Kantarev (environ 44.400 EUR) fut effectué par le Fonds en décembre 2014.

Entre le moment de la mise sous surveillance spéciale de la banque KTB par la Banque nationale bulgare et le versement de la garantie des dépôts par le Fonds (soit environ 6 mois), monsieur Kantarev fut dans l'incapacité de disposer de ses dépôts bancaires [11].

3.Introduction du recours. Au début de l'année 2016, monsieur Kantarev introduisit un recours devant le tribunal administratif de Varna à l'encontre de la Banque nationale bulgare sur pied de l'article 4, 3., du traité sur l'Union européenne (le TUE) [12] en affirmant que, nonobstant les dispositions de droit bulgare en matière de garantie des dépôts, la Banque nationale bulgare aurait dû, en vertu de l'article 1^er, 3., sous i) de la directive SGD [13], constater l'indisponibilité des dépôts dans un délai de maximum 5 jours ouvrables suivant l'adoption de la décision de mise sous surveillance spéciale de la banque KTB en juin 2014.

Selon monsieur Kantarev, en déclenchant de manière tardive la procédure de remboursement des dépôts (soit en novembre 2014, à la suite de la révocation de l'agrément de la banque KTB), la Banque nationale bulgare aurait commis une violation du droit de l'Union en omettant de l'appliquer en lieu et place des dispositions de droit bulgare, lesquelles, selon monsieur Kantarev, transposaient de manière incorrecte la directive SGD. Cette violation aurait causé un préjudice financier à monsieur Kantarev équivalent aux intérêts de retard [14].

4.Limitation de responsabilité de la Banque nationale bulgare. En droit bulgare, l'une des conditions de fond pour mettre en cause la responsabilité civile de la Banque nationale bulgare est d'apporter la preuve de l'existence d'une faute et d'un comportement intentionnel dans son chef [15]. L'article 79, § 8, de la loi bulgare sur les établissements de crédit (la Zakona za kreditnite institutsii), tel qu'applicable au moment du litige, dispose en effet que « la [Banque nationale bulgare], ses organes et les personnes mandatées par ceux-ci ne sont pas responsables des dommages causés dans l'exercice de leurs fonctions de surveillance, sauf s'ils ont agi de façon intentionnelle ». Cet article, dont le libellé est sensiblement similaire aux dispositions de droit belge applicables à la BNB et la FSMA (voy. infra, n° 9), conditionne ainsi la mise en cause de la responsabilité civile de l'autorité de contrôle bulgare à l'existence d'une faute intentionnelle dans son chef.

5.Question préjudicielle. Interrogé sur la validité d'une telle limitation de responsabilité au regard du droit de l'Union, le tribunal administratif de Varna décida de surseoir à statuer et de poser à la Cour de justice la question préjudicielle suivante [16]:

«  L'article 1^er, 3., sous i) […] de la directive [SGD] [a-t-il] un effet direct et confère[-t-il] aux déposants auprès de la banque faisant partie du système de garantie des dépôts, outre le droit à être indemnisés par ce système […], également le droit d'engager la responsabilité de l'Etat pour une infraction au droit de l'Union, en formant contre l'autorité tenue de constater l'indisponibilité des dépôts un recours en réparation du dommage causé par le versement tardif du montant garanti des dépôts, […]

[…] [cette disposition de la directive SGD] autorise[-t-elle] une règle nationale telle que celle de l'article 79, § 8, de la loi [bulgare] sur les établissements de crédit, conformément à laquelle la [Banque nationale bulgare], ses organes et les personnes mandatées par elle répondent des dommages causés à la suite de l'exercice de ses missions de surveillance uniquement si ces dommages ont été causés intentionnelle-ment? » [17].

6.Conditions du droit à réparation. Selon la Cour, il incombe à chaque Etat membre de s'assurer que les particuliers puissent obtenir réparation des préjudices qui leur sont causés à la suite d'une violation du droit de l'Union, et ce quelle que soit l'autorité publique responsable de cette violation et de sa réparation [18]. Le principe même de la responsabilité de l'Etat et des autorités publiques à l'égard des particuliers pour des manquements au droit de l'Union est consacré de longue date par l'arrêt Francovich de la Cour de justice [19]. En vertu d'une jurisprudence constante [20], ce droit à réparation nécessite la réunion de trois conditions distinctes: (i) la règle de droit de l'Union violée doit avoir pour objet de conférer des droits aux particuliers lésés; (ii) la violation de cette règle doit être « suffisamment caractérisée », ce qui implique une méconnaissance manifeste et grave par l'autorité publique des limites à son pouvoir d'appréciation [21] et (iii) il faut qu'il existe un lien causal direct entre la violation et le dommage causé à ces particuliers [22].

Dans le cas d'espèce, la Cour considère que l'article 1^er, 3., sous i), de la directive SGD est bien une disposition d'effet direct ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers et que la première condition est donc satisfaite. Concernant les deuxième et troisième conditions, la Cour est d'avis, sur la base de sa connaissance du dossier, que celles-ci sont susceptibles d'être rencontrées [23], étant entendu qu'il revient in fine aux juridictions nationales bulgares de se prononcer sur la réunion de ces conditions compte tenu des circonstances concrètes de l'affaire.

7.Examen de la validité de la limitation de responsabilité. S'agissant plus particulièrement de la question de la validité de la limitation de responsabilité visée à l'article 79, § 8, de la loi bulgare sur les établissements de crédit, la Cour estime que « […] le droit de l'Union s'oppose à ce que, dans le cadre d'un recours tel que celui au principal, le droit à réparation soit subordonné au caractère intentionnel du dommage causé par l'autorité nationale en cause. La responsabilité de la [Banque nationale bulgare] dans un litige tel que celui au principal ne saurait dès lors être appréciée au regard des conditions figurant dans la [loi bulgare sur les établissements de crédit] » [24].

La Cour justifie cette position par le fait que la rencontre des trois conditions précitées (voy. supra, n° 6) est en elle-même suffisante pour ouvrir un droit à réparation dans le chef des particuliers [25]. Ainsi, « […] si le droit de l'Union n'exclut en rien que la responsabilité de l'Etat pour violation de ce droit puisse être engagée dans des conditions moins restrictives sur le fondement du droit national, il s'oppose, en revanche, à ce que celui-ci impose des conditions supplémentaires à cet égard » [26]. Or, en subordonnant le droit à réparation de monsieur Kantarev à la condition que le préjudice causé par la Banque nationale bulgare revête un caractère intentionnel, l'article 79, § 8, de la loi bulgare sur les établissements de crédit soumettrait l'exercice de ce droit à une condition supplémentaire qui dépasserait l'exigence d'une violation « suffisamment caractérisée » du droit de l'Union [27].

Une telle limitation de responsabilité irait également à l'encontre des principes d'équivalence et d'effectivité, en vertu desquels les règles applicables en droit interne pour intenter un recours en responsabilité doivent s'appliquer indifféremment aux recours fondés sur la méconnaissance du droit européen et à ceux, de nature semblable, fondés sur la violation du droit interne (principe d'équivalence) et ne doivent pas être de nature à rendre en pratique impossible ou excessivement difficile l'obtention de la réparation (principe d'effectivité) [28].

Sur la base de ce raisonnement, la Cour de justice considère que la limitation de responsabilité de la Banque nationale bulgare, telle que visée à l'article 79, § 8, de la loi bulgare sur les établissements de crédit, est contraire au droit de l'Union.

8.Modèle Twin Peaks. En Belgique, la supervision du secteur financier est fondée sur le modèle bipolaire dit Twin Peaks qui fut adopté au lendemain de la crise financière de 2008 en vue d'améliorer l'architecture du contrôle prudentiel [29].

Depuis le 1^er avril 2011, la BNB est ainsi chargée, en plus de sa mission de maintien de la stabilité micro- et macroéconomique du système financier belge, du contrôle prudentiel d'une série d'institutions financières (établissements de crédit, entreprises d'assurances et de réassurance, établissements de paiement et de monnaie électronique, dépositaires centraux de titres, etc.). La FSMA est quant à elle responsable de la supervision des marchés financiers (en ce compris les sociétés cotées, les produits et services financiers) et, de manière générale, du respect des règles de conduite (notamment en ce qui concerne la protection des consommateurs et l'information financière), ainsi que du contrôle prudentiel de certaines institutions financières (certaines entreprises d'investissement, certains prêteurs et les intermédiaires).

Le contrôle de nature prudentielle recouvre l'ensemble des exigences en matière d'agrément (ou autre type d'autorisation) ainsi que les règles visant à garantir la solidité financière (solvabilité, liquidité, etc.) et organisationnelle (notamment en termes de gouvernance) des institutions financières [30]. On distingue traditionnellement le contrôle de type prudentiel du contrôle des règles de conduite, lesquelles ont davantage trait aux activités et aux interactions des institutions financières avec leur clientèle (investisseurs, épargnants, etc.). Ces deux pans de la supervision financière sont étroitement liés dans la pratique, de telle sorte que le non-respect des exigences prudentielles entraînera bien souvent des lacunes en termes de respect des règles de conduite. Inversement, la méconnaissance des règles de conduite sera généralement révélatrice de défaillances structurelles en termes de respect des exigences prudentielles.

9.Régime spécifique de responsabilité. Le régime de responsabilité de la BNB et celui de la FSMA, tels qu'instaurés respectivement par l'article 12bis, § 3, de la loi du 22 février 1998 et par l'article 68 de la loi du 2 août 2002, sont en substance identiques et prévoient que ces autorités de contrôle ainsi que les membres de leurs organes et les membres de leur personnel n'encourent aucune responsabilité civile en raison de leurs décisions, non-interventions, actes ou comportements dans l'exercice de leur mission légale de contrôle, sauf en cas de dol ou de faute lourde [31].

L'étendue de la protection est particulièrement large en ce qu'elle vise l'ensemble des agissements de la BNB et de la FSMA dans l'exercice de leur « mission légale de contrôle ». Dans le chef de la FSMA, la protection dépasse donc le cadre de la supervision de nature strictement prudentielle pour s'étendre aux actes qu'elle pose afin d'assurer le respect des règles de conduite (p. ex., l'approbation d'un prospectus d'émission ou de documents publicitaires dans le cadre d'une OPA).

10.Notion de dol et de faute lourde. En droit commun de la responsabilité civile, le dol se différencie généralement de la faute lourde en ce qu'il implique un élément intentionnel [32]. La faute lourde renvoie quant à elle à l'idée de négligence grossière, impliquant la méconnaissance d'une règle d'une certaine importance, qu'une personne normalement prudente et diligente n'aurait pas commise [33]. L'existence d'un dol ou d'une faute lourde est une question de fait qui est soumise à l'appréciation du juge.

L'article 12ter, § 3, de la loi du 22 février 1998 apporte une précision intéressante concernant l'appréciation de l'existence d'une faute lourde dans le chef de la BNB dans le cas spécifique où cette dernière exerce les missions et prérogatives de l'autorité de résolution conformément aux dispositions de la loi bancaire [34]. Cette disposition prévoit que, dans un tel cas de figure,« l'existence d'une faute lourde doit être appréciée en tenant compte des circonstances concrètes du cas d'espèce, et notamment de l'urgence à laquelle ces personnes étaient confrontées, des pratiques des marchés financiers, de la complexité du cas d'espèce, des menaces sur la protection de l'épargne et du risque de dommage à l'économie nationale » [35]. Le contexte spécifique dans lequel l'autorité de contrôle intervient est ainsi de nature à justifier une appréciation plus restrictive par le juge de l'existence d'une éventuelle faute lourde dans son chef.

L'appréciation d'un dol ou d'une faute lourde devra en tout état de cause s'effectuer au regard des éléments dont disposaient la BNB et la FSMA au moment de l'adoption des mesures mises en cause, sous peine de prêter le flanc à la critique du biais rétrospectif.

11.Ratio legis. Les limitations de responsabilité des autorités de contrôle belges ont été introduites par le législateur dès 2002, soit avant la crise financière et la réforme Twin Peaks [36], à la suite d'un exercice de droit comparé ayant mis en lumière l'adoption, dans différents pays (dont les Etats-Unis et la Grande-Bretagne) [37], de régimes similaires en vue de faire face aux difficultés résultant d'accidents de marché [38]. L'objectif du législateur était d'instaurer une « immunisation en termes de responsabilité civile » de l'autorité de contrôle afin de lui permettre d'exercer ses missions d'intérêt général dans un « environnement juridique apaisé », à l'abri d'actions en responsabilité intempestives risquant d'entraver son bon fonctionnement [39]. Cette immunité relative [40] se justifie essentiellement par la nature prudentielle et systémique du contrôle exercé par la BNB et la FSMA sur les institutions financières actives en Belgique, dont l'objectif premier est d'assurer la stabilité et l'intégrité du système financier en vue de protéger les investisseurs et les épargnants belges contre le risque de défaillance de ces institutions [41]. Les dispositions légales introduisant le régime de responsabilité de la BNB et de la FSMA prévoient d'ailleurs expressément que ces autorités exercent leurs missions « exclusivement dans l'intérêt général », ce qui implique qu'elles accomplissent leur tâche sans parti pris tout en veillant à prendre des décisions impartiales [42].

Dans le cadre de leur mission de supervision, la BNB et la FSMA sont tenues, lorsqu'elles constatent des infractions aux réglementations financières dont elles assurent le contrôle, d'adopter des mesures correctrices ou des sanctions à l'égard des institutions concernées. L'adoption de telles mesures ou sanctions emporte nécessairement une prise de risque dans le chef de l'autorité de contrôle, laquelle n'est pas à l'abri d'une mise en cause de sa responsabilité, tant par l'institution visée que par les tiers qui seraient préjudiciés à la suite des mesures ou sanctions adoptées (p. ex., en cas de faillite de l'institution financière résultant de mesures contraignantes adoptées par la BNB ou la FSMA). Le risque est d'autant plus important que le pouvoir discrétionnaire dont bénéficiaient traditionnellement la BNB et la FSMA dans l'exercice de leur mission n'a cessé de diminuer au cours des dernières années en raison de l'adoption de réglementations financières de plus en plus techniques et détaillées réduisant considérablement leur marge de manoeuvre [43]. Les limitations de la responsabilité de la BNB et de la FSMA au dol ou à la faute lourde visent ainsi à réduire le risque que leur responsabilité ne puisse être engagée pour chaque mesure ou sanction adoptée [44]. Elles ont également pour objet d'inciter les tiers à introduire une éventuelle action en responsabilité directement contre l'institution financière défaillante et non pas contre l'autorité de contrôle qui exerce ses missions exclusivement dans l'intérêt général.

Selon le législateur, un tel régime s'inscrivait dans la lignée des Principes fondamentaux pour un contrôle bancaire efficace, tels que publiés en septembre 1997 par le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire, lesquels prévoyaient qu'un « système de contrôle bancaire efficace » nécessite un cadre juridique approprié assurant notamment « la protection juridique des autorités prudentielles » [45]. Selon le Comité de Bâle, cette protection nécessite la mise en place « [d']une protection (normalement dans le cadre de la loi) contre la mise en jeu de la responsabilité personnelle et institutionnelle pour des actions prudentielles entreprises de bonne foi dans l'exercice de l'activité de contrôle » [46]. Certains auteurs considèrent toutefois que l'argument tiré des Principes fondamentaux du Comité de Bâle est critiquable dans la mesure où ces Principes émanent des autorités de contrôle qui composent elles-mêmes ce Comité, ce qui témoignerait d'une situation de conflit d'intérêts [47].

La nature prudentielle du contrôle de la BNB et de la FSMA justifierait également, au regard des articles 10 et 11 de la Constitution, la différence de traitement entre ces autorités de contrôle et d'autres pouvoirs publics chargés de missions de surveillance non prudentielle [48]. La pertinence de cette justification n'est toutefois pas sans poser question, à tout le moins en ce qui concerne la FSMA, dans la mesure où la protection dont bénéficie cette autorité ne se limite pas au contrôle prudentiel mais couvre également les actes qu'elle pose en vue d'assurer le respect des règles de conduite applicables aux institutions financières dont elle assure le contrôle (voy. supra, n° 9) [49]. La BNB et la FSMA ne sont par ailleurs pas les seules autorités à bénéficier d'une telle immunité. L'article 77, § 5, de la loi du 18 septembre 2017 relative à la prévention du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme et à la limitation de l'utilisation des espèces [50] prévoit ainsi que la « responsabilité civile de la [Cellule de traitement des informations financières (la CTIF)] et de ses membres ne peut être engagée, à l'occasion de l'exercice de ses missions légales, qu'en cas de dol ou de faute lourde » [51].

12.Arrêt Peter Paul. Bien que certains auteurs se soient dès l'origine interrogés sur la nécessité des limitations de responsabilité civile dont bénéficient la BNB et la FSMA ainsi que sur leur justification sur la base des articles 10 et 11 de la Constitution [52], leur validité au regard du droit de l'Union était généralement considérée comme acquise depuis l'arrêt de principe rendu par la Cour de justice des Communautés européennes (la C.J.C.E.) [53] le 12 octobre 2004 dans l'affaire dite Peter Paul [54].

Les enseignements de l'arrêt Peter Paul sont particulièrement pertinents en ce que cet arrêt portait également sur l'interprétation de certaines dispositions de la directive SGD et sur la question de la validité d'une limitation de responsabilité d'une autorité de contrôle bancaire (en l'espèce, l'office fédéral allemand de surveillance des établissements de crédit, le Bundesaufsichtsamt). Aux termes de cet arrêt, la Cour a considéré que la directive SGD et certaines directives bancaires en matière de contrôle prudentiel des établissements de crédit, telles qu'applicables au moment des faits [55], « ne s'opposent pas à une règle nationale selon laquelle les missions de l'autorité nationale de surveillance des établissements de crédit ne sont accomplies que dans l'intérêt général, ce qui exclut selon le droit national que les particuliers puissent demander réparation des préjudices causés par une surveillance défaillante de la part de cette autorité » [56]. Selon la Cour, les directives précitées n'étaient pas de nature à conférer aux particuliers des droits leur permettant d'engager une action en responsabilité contre une autorité publique, telle que la Bundesaufsichtsamt, pour violation du droit communautaire [57].

Pour de nombreux auteurs [58], l'arrêt Peter Paul paraissait ainsi confirmer la validité, au regard du droit de l'Union, d'une règle de droit national consacrant un régime de responsabilité limitée des autorités de contrôle prudentiel dans le secteur bancaire et financier.

L'arrêt Peter Paul fut d'ailleurs invoqué - sans succès - par la Banque nationale bulgare dans le cadre de l'affaire Kantarev Selon la Cour de justice, les circonstances à l'origine du litige dans l'affaire Kantarev diffèrent de celles de l'arrêt Peter Paul de sorte que les enseignements de cet arrêt ne seraient pas transposables au cas d'espèce, dans lequel « la juridiction de renvoi cherche à savoir si la responsabilité d'un Etat membre peut être engagée du fait de la transposition incorrecte de la directive [SGD] et de la mise en oeuvre incorrecte du mécanisme de garantie des dépôts prévu par cette directive » [59].

13.Remise en cause de la validité des limitations de responsabilité. Sous réserve de certaines nuances (voy. infra, n° 14), l'arrêt Kantarev semble établir que des autorités prudentielles en charge de missions d'intérêt général, telles que la BNB et la FSMA, sont susceptibles d'engager leur responsabilité pour violation du droit de l'Union dès lors que les conditions du droit à réparation, telles qu'établies dans la jurisprudence de la Cour de justice, sont rencontrées (voy. supra, n° 6). Compte tenu de l'importance considérable du droit européen en matière de supervision du secteur bancaire et financier, les cas de figure dans lesquels la BNB et la FSMA seraient susceptibles d'engager leur responsabilité civile risquent de se multiplier [60].

Sur la base des enseignements de la Cour dans l'affaire Kantarev, il apparaît que l'exigence d'un dol (soit une faute intentionnelle) dans le chef de la BNB ou de la FSMA comme condition pour pouvoir engager leur responsabilité civile aille au-delà de l'exigence précitée d'une violation « suffisamment caractérisée » du droit de l'Union et soit, par conséquent, contraire au droit européen. Selon la Cour, le droit de l'Union s'oppose en effet à ce que le droit national impose des conditions plus restrictives pour engager la responsabilité de l'autorité de contrôle prudentiel. L'exigence d'une faute intentionnelle serait en outre contraire aux principes d'équivalence et d'effectivité (voy. supra, n° 7).

Le même raisonnement est-il susceptible de s'appliquer à la faute lourde? En d'autres termes, la condition de l'existence d'une faute lourde dans le chef de la BNB ou de la FSMA pour pouvoir engager leur responsabilité civile dépasse-t-elle également l'exigence susvisée d'une violation « suffisamment caractérisée » du droit de l'Union? Un arrêt de la Cour de justice du 24 novembre 2011 semble apporter une réponse positive à cette question [61]. Par cet arrêt, la Cour a en effet considéré que « la condition de 'faute grave' prévue [dans une loi italienne en matière de responsabilité civile des magistrats] devant être remplie pour que la responsabilité de l'Etat italien puisse être engagée […] revient à imposer des exigences plus strictes que celles découlant de la condition de 'méconnaissance manifeste du droit applicable' » [62]. Bien que cet arrêt ne vise pas spécifiquement la mise en cause de la responsabilité civile d'une autorité de contrôle prudentiel dans le secteur bancaire ou financier, il n'est pas exclu qu'un tel raisonnement puisse leur être appliqué par analogie.

14.Quelques considérations critiques. Eu égard à la nature spécifique des missions de supervision de la BNB et de la FSMA qui sont exercées exclusivement dans l'intérêt général, et au rôle fondamental que ces autorités jouent dans le bon fonctionnement du secteur financier en Belgique, la remise en cause de la validité de la limitation de leur responsabilité n'est pas sans soulever certaines questions.

Dans un environnement financier de plus en plus complexe, caractérisé par un accroissement des risques systémiques, les raisons ayant amené le législateur belge (et d'autres législateurs européens) à adopter un tel système d'« immunisation en termes de responsabilité civile » semblent plus que jamais d'actualité.

La question de la responsabilité civile de la BNB et de la FSMA ne peut en effet faire abstraction du contexte particulier dans lequel ces autorités de contrôle exercent leur mission légale de surveillance [63]. Le régime existant permet d'assurer une certaine sécurité juridique dans des cas de figure où la BNB et la FSMA sont amenées à agir rapidement en vue de protéger l'intégrité du système financier belge. Il est en outre de nature à garantir que les éventuelles actions en responsabilité introduites par les tiers (investisseurs, épargnants, clients, etc.) soient prioritairement intentées contre les institutions financières défaillantes.

Précisons néanmoins que la Cour de justice se garde bien de consacrer une portée générale à l'arrêt Kantarev, en rappelant à plusieurs reprises que sa position est justifiée « dans le cadre d'un recours tel que celui au principal » [64]. L'arrêt Kantarev porte en effet sur une problématique bien spécifique (mise en oeuvre incorrecte du système de garantie des dépôts) et ne concerne pas, à proprement parler, l'exercice du contrôle prudentiel de manière générale. De même, la Cour se contente de préciser que les circonstances ayant donné lieu au litige dans l'affaire Kantarev diffèrent de celles de l'arrêt Peter Paul, sans toutefois remettre expressément en cause les enseignements de cet arrêt. Il conviendra à cet égard de vérifier si d'autres arrêts viennent à l'avenir confirmer ou infirmer la position de la Cour et/ou en préciser la portée.

15.Perspectives. Compte tenu de l'importance croissante des réglementations et directives européennes dans le cadre de l'exercice par la BNB et la FSMA de leur mission de supervision prudentielle, la position adoptée par la Cour de justice dans l'arrêt Kantarev semble être de nature à augmenter sensiblement le risque pour ces autorités de contrôle de voir leur responsabilité civile mise en cause pour violation du droit de l'Union, tant par les institutions financières directement soumises à leur supervision que par des tiers (investisseurs, épargnants, etc.). En l'absence de précisions de la Cour de justice quant à la portée réelle de cet arrêt, un tel risque nous semble toutefois relativement théorique.

L'arrêt Kantarev pose en outre la question de l'opportunité d'une éventuelle harmonisation au niveau européen des régimes de responsabilité des autorités de contrôle dans le secteur financier. Actuellement, chaque Etat membre reste seul compétent pour établir les règles en la matière. Cette hétérogénéité des régimes de responsabilité contraste avec le souci d'uniformisation des réglementations financières à l'échelon européen.

Notons que les cas de mise en cause de la responsabilité de la BNB et de la FSMA sont relativement peu fréquents [65]. Il sera dans ce contexte intéressant d'évaluer l'impact éventuel de l'arrêt Kantarev sur le nombre d'actions en responsabilité civile intentées à l'encontre de ces autorités et d'examiner comment, le cas échéant, les cours et tribunaux belges mettront en oeuvre les enseignements de cet arrêt compte tenu du régime de responsabilité limitée dont la BNB et la FSMA bénéficient actuellement en droit belge.