Vergroening van het transport: van optie naar noodzaak
Regelgevend kader en commerciële opties

«Mobilizing transport towards climate action is essential.»

United Nations, Sustainable transport, sustainable development. Interagency report for second Global Sustainable Transport Conference, 2021, 20.

1.Ook in de beleidsplannen van partijen betrokken bij de logistieke keten speelt het begrip duurzaamheid een steeds belangrijkere rol. Dat geldt zowel voor wat betreft het klimaat, waarop dit artikel betrekking heeft, als voor sociale aspecten. Regelgevers dwingen marktpartijen om actie te nemen. Daarnaast nemen transportbedrijven, verladers en andere spelers ook zelf verantwoordelijkheid; vanuit innerlijke overtuiging, marketingperspectief en/of om ook in de toekomst winstgevend te kunnen zijn.

In 2019 luidde de conclusie van een onderzoek naar de financiering van vergroening nog dat voorlopers niet per definitie slecht(er) af waren. [1] Een kleine twee jaar later lijkt het perspectief gedraaid. McKinsey stelde in mei 2021 dat partijen die niet meegaan in de vergroening op termijn geen gezonde business case meer hebben: «If your company doesn't have a plan for competing and winning in a net-zero economy, it's time to make one. From a business perspective, the transition to a net-zero economy has passed an inflection point. Large public companies now face pressure to eliminate carbon emissions from their supply chains, operations, and products and services, or for capital providers from their financed emissions. And this pressure will intensify and spread, to smaller public companies and to private companies. There will be no place to hide.» [2]

De ontwikkelingen gaan dan ook razendsnel. En dat moet ook. De internationale wetenschappers laten er geen twijfel over bestaan dat urgente actie noodzakelijk is op klimaatgebied. Zij wijzen de transportsector aan als een van de grote vervuilers. [3] Bovendien benoemen steeds meer rapporten en nieuwsberichten de risico's van klimaatverandering voor het transport. [4] Naast schade aan de infrastructuur resulteren extreme(re) weersomstandigheden ook in een disruptie van het transport. [5] Die risico's zijn, in ieder geval vooralsnog, bovendien slecht verzekerbaar. [6]

Vergroening is in het transport dan ook van een optie veranderd in een noodzaak.

2.Vergroening vergt veel van marktpartijen op operationeel vlak. Voor zover de vervoersmodaliteiten en/of vervoersmiddelen zelf niet moeten worden veranderd, zal de inzet en/of de gebruikte brandstof mogelijk moeten worden aangepast. Dat heeft vanzelfsprekend gevolgen voor de operationele processen. Daarnaast kan de prijs van vervoer, al dan niet onder invloed van op basis van 'polluter pays'-regelgeving ingevoerde belastingen [7], veranderen. Ook op juridisch gebied is adaptie noodzakelijk.

3.Vanuit juridisch perspectief is de verduurzamingstransitie allereerst relevant door de grote hoeveelheid publiekrechtelijke regelgeving afkomstig van de verschillende regelgevers waaraan marktpartijen zich zullen moeten houden. Voldoende kennis van de gestelde normen en voorschriften is noodzakelijk om hieraan te kunnen voldoen en boetes en/of zwaardere sancties te voorkomen. Daarnaast zijn er op juridisch vlak ook privaatrechtelijke aspecten om aandacht aan te besteden. Contracten zullen aan de publiekrechtelijke regelgeving moeten worden aangepast. De verdeling van risico's en kosten zal moeten worden geadresseerd en waar mogelijk afgedicht, hetzij contractueel, hetzij anderszins. Aansprakelijkheid in algemene zin, ook naar niet contractueel verbonden derden, moet zoveel mogelijk worden voorkomen. Het aansprakelijkheidsrisico wordt immers steeds reëler. In de Nederlandse rechtspraak is in 2021 op een civielrechtelijke vordering van onder meer Milieudefensie geoordeeld dat olie- en gasmaatschappij Shell verplicht is verdergaande klimaatmaatregelen te treffen. [8] Ook in andere jurisdicties zijn dergelijke privaatrechtelijke acties gestart. [9] Bij brief van 13 januari 2022 heeft Milieudefensie 30 Nederlandse bedrijven aangeschreven met het verzoek een klimaatplan te presenteren. [10] In het transport zijn de emissiecijfers hoog en deze lopen niet terug. Het is dan ook niet verwonderlijk dat de brief door Milieudefensie onder meer is gestuurd aan diverse partijen betrokken bij de transportsector, waaronder KLM (Koninklijke Luchtvaart Maatschappij), Schiphol, Koninklijke Boskalis Westminster, en financiers ABN Amro en ING. [11] Niet uitgesloten is dat belangengroepen op een gegeven moment ook juridische actie zullen nemen tegen grote(re) spelers in de transportsector. Luchtvaartmaatschappij KLM was al eerder concreet genoemd als potentieel doelwit. [12] Een woordvoerder van Milieudefensie heeft al verklaard dat de maritieme sector in beeld is. [13]

4.Naast het beperken van risico's kan juridische adaptatie ook commerciële kansen bieden. Het maakt het mogelijk tijdig voor te sorteren op veranderende structuren. In een zich verduurzamende sector kan contractuele commitment aan duurzaamheidsaspecten ook vanuit marketingperspectief nuttig zijn. Dit kan positief bijdragen aan merk en imago, mits dat deugdelijk gebeurt. Er is immers ook een aansprakelijkheidsrisico voor partijen die loze vergroeningsbeloften doen. Belangenorganisaties weten de rechter te vinden om dergelijke uitlatingen te toetsen en greenwashing tegen te gaan. [14]

5.In het navolgende wordt allereerst ingegaan op de transportgerelateerde klimaatproblematiek; meer specifiek op de reductie van transportemissies en het transportgerelateerde afval. Vervolgens wordt het regelgevend kader voor de verduurzaming van het transport geschetst op hoofdlijnen. Hierbij wordt ingegaan op het belang van regelgeving en de uitdagingen bij vaststelling daarvan. Daarna wordt het gebrek aan dwingende normen benoemd en wordt besproken wat partijen in afwezigheid daarvan zelf al (kunnen) doen, met name op contractueel vlak. Hiervoor worden concrete suggesties gedaan.

Deze bijdrage beoogt geenszins een limitatieve opsomming van de veelomvattende problematiek te zijn. Een allesomvattend overzicht gaat het bestek van deze verkennende bijdrage te buiten. Een gedetailleerder en meer omvattende beschrijving is opgenomen in het preadvies Sustainable Transport. [15]

6.Bij klimaatgerichte duurzaamheid in het transport krijgt de beperking van de emissies de meeste aandacht. Regelgevers zetten in op het terugdringen van de broeikasgassen CO2 en methaan, en op het verminderen van (andere) schadelijke uitstoot naar de lucht.

CO2 houdt warmte vast. Een overschot aan CO2 leidt dus tot een temperatuurstijging. [16] Naast CO2 is methaan, volgens de internationale klimaatwetenschappers verantwoordelijk voor ongeveer de helft van de 1.0 graad temperatuurstijging sinds pre-industrieel niveau. [17] Bij de uitstoot van niet-broeikasgassen naar de lucht gaat het met name om stikstofoxiden (NO2), zwaveloxiden (SO2) en fijnstof. Deze veroorzaken een lokaal slechte luchtkwaliteit en, onder meer, zure regen. [18]

Het aandeel van het transport in de wereldwijde uitstoot van broeikasgassen en schadelijke emissies is groot. De transportuitstoot vormt met 27% de grootste bron van broeikasgasemissies in de EU. [19] Het belangrijkste deel van de uitstoot betreft CO2 [20], hoewel het vervoer ook een aanzienlijke bron is van de uitstoot van methaan. [21] De emissies zijn met name afkomstig van de verbranding van fossiele brandstoffen door auto's en vrachtwagens, schepen, treinen en vliegtuigen, zowel voor privé als voor zakelijk gebruik. In de periode 1990 tot 2019 namen de totale broeikasgasemissies in bijna alle sectoren af, met een paar uitzonderingen, waaronder het transport. [22] In België namen de totale emissies door de transportsector tussen 1990 en 2017 met 24% toe. [23] In de EU als geheel bedroeg de toename zelfs 33%. [24] Dit is niet in lijn met andere sectoren. Zoals de European Environment Agency aangeeft: «There has been a steady overall reduction in greenhouse gas (GHG) emissions in the EU in recent years. However, the transport sector has not followed this general trend and, as a result, its relative contribution to overall GHG emissions in Europe has become more significant. Therefore, although action is needed in all sectors if the EU is to meet emission reduction targets, this is particularly important in the transport sector.» [25]

Ook in de overige schadelijke uitstoot naar de lucht van onder meer zwavel, stikstof en fijnstof heeft het transport een aanzienlijk aandeel. [26] De mate waarin verschilt per schadelijke stof en per modaliteit. Waar de binnenvaart bijvoorbeeld relatief goed scoort op het gebied van CO2-uitstoot, zijn er nog aanzienlijke stappen te zetten op het gebied van de beperking van zwavel, stikstof en fijnstof. [27]

7.Hoewel de emissiebeperking een belangrijk onderdeel is van het duurzaamheidskader, is het daar niet toe beperkt. Uit recente onderzoeken is gebleken dat een focus op de emissies alleen niet tot een voldoende resultaat leidt. [28] De economie zal zich moeten omvormen tot een circulair systeem, dat wil zeggen een systeem dat zowel de extractie en productie van (natuurlijke én technische) grondstoffen (de input), als afvalstoffen (de output) beoogt zo veel mogelijk te beperken. De omvorming naar een circulaire economie zal zonder meer gevolgen hebben voor het transport. Er zal een verandering van vervoerspatronen en hun omvang optreden. [29] De aanschaf van producten en grondstoffen zal immers vaker lokaal plaatsvinden, afvalstromen zullen veranderen en er zal minder transport zijn van primaire grondstoffen. Daarentegen zal het aandeel in reverse logistics toenemen. In het transport zal dan ook meer en meer toegewerkt moeten worden naar closed loop supply chains. [30] Het gaat dan om de voor- en om de achterkant. [31] Dus ook om het terugdringen van de bij het vervoer gebruikte papierwinkel, bijvoorbeeld van de vervoersdocumenten als de e-B's/L- en e-CMR-vrachtbrieven, en het beperken van afval.

Het transport genereert veel afval. In de eerste plaats gaat het daarbij om het reguliere afval afkomstig van de gebruikte vervoersmiddelen. [32] Er is al veel werk verzet op het gebied van het voorkomen van verontreiniging van het mariene milieu door het lozen van afval in het vaarwater. Zo zijn er het MARPOL-Verdrag (International Convention for the Prevention of Pollution from Ships, 1973 [33]), de Ballast Water Management Convention uit 2004 [34] en het Verdrag inzake de verzameling, afgifte en inname van afval in de Rijn- en Binnenvaart (CDNI). [35] Ook is er het VN-Verdrag inzake het recht van de zee, dat in Part XII ingaat op de bescherming en instandhouding van het mariene milieu. [36] De Europese Unie (EU) heeft ter verdere beperking van lozingen van scheepsafval en ladingsresiduen haar beleid gericht op havenontvangstvoorzieningen voor scheepsafval en ladingresiduen. [37] In de tweede plaats gaat het bij afvalstromen om 'afval' in de zin van het in het milieu komen van schadelijke stoffen door ongelukken. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het ADR-Verdrag voor het vervoer van gevaarlijke stoffen over de weg [38]; de RID (Regulations concerning the International Carriage of Dangerous Goods by Rail) [39] voor het spoorvervoer; het Olieverontreinigingsverdrag [40] en het wrakopruimingsverdrag voor de internationale zeevaart [41]; en ook aan het ADN-verdrag voor het vervoer van gevaarlijke stoffen over de binnenwateren. [42] Ook mogen bij afval de vervoersmiddelen zelf niet vergeten worden. Daarbij kan ook gedacht worden aan de recycling van vervoersmiddelen (en verpakkingen [43]). Voor de vervoersmiddelen zijn er al meerdere regelingen tot stand gekomen, waaronder voor motorvoertuigen [44], scheepswrakken [45] en vliegtuigen. [46]

8.Zoals hiervoor aangegeven is het duurzaamheidsbegrip in het transport niet eenduidig en bestrijkt het meerdere terreinen, zelfs als we het beperken tot klimaat gerelateerde duurzaamheid. Het wekt dan ook weinig verbazing dat het juridisch kader eveneens versnipperd is. Niet alleen de thematiek als zodanig, maar ook het deels internationale karakter van het vervoer zorgt met mondiale, regionale en nationale regelgevers voor een gemêleerd geheel. In aanvulling daarop spelen private regelingen van verschillende aard een rol. Ook de rechtspraak in de nationale staten mengt zich de afgelopen jaren nadrukkelijker in het debat.

Daar komt bij dat het transport zelf geen eenduidige categorie betreft. Het gaat immers om meerdere modaliteiten, waaronder onder meer wegvervoer, zeevaart, binnenvaart, luchtvaart, en spoorvervoer. [47] De verduurzamingsproblematiek van en de oplossingen voor de verschillende vervoersmodaliteiten, vertonen een sterke mate van overlap. De tijd waarin de modaliteiten geheel op zichzelf stonden, ligt inmiddels ver achter ons. Multimodaal vervoer is van uitzondering de norm geworden. Dat neemt niet weg dat er deels gedifferentieerde regelgeving bestaat voor de afzonderlijke modaliteiten, die al dan niet op elkaar lijkt.

Hieronder volgt een - beknopte - uiteenzetting van het regelgevend kader aan de hand van verschillende regelgevers. De uitkomst van de meest recente klimaatconferentie (COP26) zal gelet op de actualiteit en het belang voor het vervoer uitgebreider aan bod komen.

9.De belangrijkste intergouvernementele en supranationale regelgevers op duurzaamheidsgebied zijn de Verenigde Naties (VN) en de Europese Unie (EU). De door de VN en de EU opgestelde regelingen vertonen enerzijds een zekere mate van overlap, terwijl anderzijds sprake is van divergentie. De EU onderschrijft en implementeert de VN-regelgeving. In aanvulling daarop bouwt zij voort op de door de VN gestelde kaders, onder meer door ambitieuzere doelstellingen en striktere handhaving. Als intergouvernementele regelgever in het transport kan ook de Centrale Commissie voor de Rijnvaart (CCR) genoemd worden. De CCR richt zich uitsluitend op het vervoer over de binnenwateren en dan met name over de Rijn. [48]

10.De basis van het internationale kader voor emissiereducties is neergelegd in de Overeenkomst van Parijs. [49] De algemene doelen van dit verdrag zijn drieledig: (i) de beperking van de temperatuurstijging tot maximaal twee graden boven pre-industriële niveaus, waarbij de partijen zich inspannen om de temperatuurtoename te minimaliseren tot anderhalve graad; (ii) het bevorderen van betere adaptatie aan klimaatverandering en van klimaatbestendige ontwikkeling met een lage uitstoot van broeikasgassen; (iii) het zorgen voor financiële stromen om deze klimaatbestendige ontwikkeling mogelijk te maken. [50]

Tijdens de klimaatconferentie in Glasgow in november 2021 ('COP26') hebben de landen zich gecommitteerd aan de in Parijs gemaakte afspraken op het gebied van emissiereductie. Herhaald is dat het doel is om ver onder de twee graden temperatuurstijging boven pre-industrieel niveau te blijven, waarbij de partijen zich inspannen om de temperatuurtoename te minimaliseren tot anderhalve graad ten opzichte van pre-industrieel niveau. [51] Expliciet is in het akkoord opgenomen dat daartoe in 2030 een CO2-reductie noodzakelijk is van 45% ten opzichte van 1990. [52] Om die doelstelling te halen zal er door alle partijen en op alle vlakken veel moeten gebeuren. De VN heeft op basis van de nationale plannen beschikbaar op 30 juli 2021 berekend dat deze in 2030 zullen leiden tot een CO2-stijging van 16,3% ten opzichte van 2010. [53]

11.Vergeleken met eerdere internationale klimaatconferenties, kreeg het transport tijdens de COP26 in Glasgow een record aan aandacht en initiatieven. [54] Voor het vervoer is de COP26 (concreet) relevant door de gemaakte afspraak dat het gebruik van kolen (en daarmee het vervoer ervan) zal worden teruggedrongen en inefficiënte subsidies op fossiele brandstoffen zullen worden uitgefaseerd. [55] De prijs van fossiele brandstoffen zal daardoor op termijn stijgen. Relevant zijn verder de door afzonderlijke nationale staten en marktpartijen in Glasgow in wisselende samenstelling gemaakte deelafspraken. Zo sloten 110 staten, die gezamenlijk ruim 70% van de wereldwijde economie vertegenwoordigen, de 'Global Methane Pledge'. [56] Afgesproken is daarin de mondiale uitstoot van methaan, na CO2 het belangrijkste broeikasgas, in 2030 met ten minste 30% te hebben gereduceerd ten opzichte van 2020. [57] In de markt is betoogd dat de pledge kan leiden tot een groener gebruik van LNG in de scheepvaart, omdat partijen zich er sterker voor zullen maken het weglekrisico te reduceren. [58] De Global Methane Pledge is niet bindend. Grote uitstoters als China, Rusland en India hebben zich er niet aan gecommitteerd. In het Glasgow Climate Pact zelf worden de landen slechts nadrukkelijk uitgenodigd om actie te nemen om de methaanuitstoot te reduceren. [59]

Op scheepvaartgebied is tussen ruim twintig landen en marktpartijen de 'Clyde Bank Declaration for Green Shipping Corridors' tot stand gekomen. [60] Afgesproken is dat de deelnemers, waaronder België en Nederland, zich zullen inzetten voor 'groene scheepvaartcorridors'. Concreet is de bedoeling dat er zero-emissieroutes worden opgezet tussen twee of meer havens. Daartoe is de ontwikkeling nodig van expertise, technologie en haveninfrastructuur. Halverwege dit decennium zouden er minstens zes van zulke trajecten moeten zijn gerealiseerd. Aannemelijk is dat de eerste routes het ijzererts van Australië naar Japan en containervervoer van Azië naar Europa zullen betreffen. [61]

Verder zijn er deelakkoorden gesloten voor het vervoer over de weg. Afgesproken is daarin onder meer door België en Nederland dat alle nieuwe auto's en busjes wereldwijd in 2040 uitstootvrij moeten zijn. [62] In leading markets ligt de deadine vijf jaar eerder, dus in 2035. Voor zwaardere wagens, de 'medium- and heavy- duty vehicles' (MHDV's), is een Memorandum of Understanding gesloten om de inzet van zero-emission MHDV's ('ZE-MHDVs') te versnellen. [63] De deelnemers hebben afgesproken dat zij zullen samenwerken om ervoor te zorgen dat in 2030 30% van alle nieuwe verkopen van MHDV's zero-emissie zijn en een volledige transitie in nieuwe vloten naar ZE-MHDV's in 2040 is gerealiseerd. België heeft dit memorandum anders dan Nederland, niet ondertekend.

12.In de Overeenkomst van Parijs zijn de internationale lucht- en scheepvaartsector grotendeels buiten beschouwing gelaten. [64] In het Glasgow Climate Pact is dit niet veranderd. Er is geen eenduidige reden bekend voor de uitsluiting. Deze kan ermee samenhangen dat de algemene aanname is dat deze vervoerstakken internationaal gereguleerd moeten worden, maar ook met het feit dat deze gebieden traditioneel een 'status aparte' hebben en dat ze een sterke lobby hebben. [65] Ook juridische aspecten kunnen van belang zijn geweest. Zo is het niet eenvoudig om quota's van internationaal opererende (lucht)vaartuigen toe te delen aan nationale staten. [66]

De uitsluiting betekent niet dat regulering van deze sectoren überhaupt niet aan de orde is. Deze dient op ander niveau plaats te vinden. Concepten van de Overeenkomst van Parijs bevatten nog verwijzingen naar de gespecialiseerde agentschappen van de Verenigde Naties die belast zijn met het adresseren van de internationale uitstoot van broeikasgassen, dat wil zeggen de International Maritime Organization (IMO) en de internationale burgerluchtvaartorganisatie van de Verenigde Naties (ICAO). [67] Er is echter nagelaten om formeel in het verdrag vast te leggen dat regulering daar moet plaatsvinden. [68] De IMO en ICAO rekenen het vaststellen van klimaatmaatregelen wel tot hun takenpakket, zoals hierna verder toegelicht.

13.In algemene zin is de IMO verantwoordelijk voor maatregelen ter verbetering van de veiligheid van de internationale scheepvaart en het voorkomen van verontreiniging door schepen. [69] Zij richt zich daarbij onder meer op de instandhouding van het mariene milieu. IMO's belangrijkste instrument tot regulering zijn verdragen. [70]

Ter beperking van de broeikasgasemissies van de internationale scheepvaart heeft de IMO in 2018 haar initiële strategie gepubliceerd. [71] De daarin geformuleerde doelstelling betreft een reductie van de CO2-intensiteit van schepen van 40% in 2030 in vergelijking met 2008 en van 70% in 2050. Het streven is verder om in 2050 de broeikasgasemissies met 50% te hebben gereduceerd ten opzichte van 2008 en deze zo spoedig mogelijk voor 2100 tot nul terug te brengen. [72]

In lijn met deze strategie heeft de IMO verschillende resoluties aangenomen. De daarin opgenomen maatregelen zien met name op het verbeteren van de efficiëntie van schepen, zowel op technisch als op operationeel vlak. [73] De IMO werkt aan de implementatie van verdere maatregelen, waaronder mogelijk ook market based mechanisms, die een directe sturing op prijs betreffen. [74] Ook staat aanpassing van de initiële strategie in 2023 op het programma. [75]

Voor wat betreft de beperking van de schade door de scheepvaart aan het mariene milieu heeft de IMO al meerdere acties ondernomen. Zo is onder haar auspiciën het MARPOL-verdrag [76] tot stand gekomen waarin meerdere maatregelen zijn opgenomen om 'marine pollution' te voorkomen en te beperken. Verder zijn onder meer door IMO's Marine Environment Protection Committee ('MEPC') regelingen tot stand gekomen ter zake scheepsrecycling [77], tegen de schadelijke impact van ballastwater [78], biofouling (aangroei) [79] en maritiem plastic afval afkomstig van schepen. [80]

14.ICAO is net als de IMO een speciaal VN-agentschap. Het richt zich op de duurzame groei van de wereldwijde civiele luchtvaart. [81] Aansturing vindt plaats door de 193 nationale overheden van de lidstaten die partij zijn bij het Verdrag van Chicago uit 1944, de grondwet van het vervoer door de lucht. [82] De ICAO-lidstaten werken op milieugebied samen op het vlak van klimaatverandering en luchtvaartemissies, geluidsoverlast en de lokale luchtkwaliteit. [83] Concreet is ICAO betrokken bij de technische optimalisatie en efficiëntieverbetering van vliegtuigen, stimuleert en faciliteert zij het gebruik van duurzame brandstoffen en afvalverwerking [84], en draagt zij zorg voor de implementatie en opvolging van CORSIA, het Carbon Offsetting Reduction Scheme for International Aviation. [85]

CORSIA beoogt te voorzien in een mondiaal geldend CO2-compensatie- en reductiesysteem. [86] Het is onderdeel van een breder pakket van maatregelen om in de luchtvaartsector te komen tot koolstofneutrale groei vanaf 2020. [87] De bedoeling is dat alle groei na 2020 binnen de sector koolstofneutraal wordt gerealiseerd of buiten de sector wordt gecompenseerd. Concreet zal er in het kader van CORSIA een systeem van emissiehandelsrechten worden opgezet waarbij exploitanten emissie-eenheden moeten aanschaffen om een eventuele toename van de CO2-uitstoot te compenseren. [88]

15.De EU heeft de ambitie om van Europa het eerste klimaatneutrale continent te maken. Deze ambitie en de kaders om die te verwezenlijken zijn uiteengezet in de groeistrategie 'Europese Green Deal'. [89] De doelstelling van de Europese Green Deal is wettelijk verankerd in de Europese Klimaatwet [90], die op 29 juli 2021 in werking is getreden. In de Klimaatwet sluit de EU aan bij het in de Overeenkomst van Parijs gestelde doel dat de opwarming van de aarde onder de 1,5 °C ten opzichte van pre-industrieel niveau moet blijven. [91] De EU onderbouwt dat door verwijzing naar wetenschappelijke bevindingen, met name die gerapporteerd door de Intergouvernementele Werkgroep inzake klimaatverandering (IPCC). [92] In haar rapport uit 2018 bevestigt de IPCC op ondubbelzinnige wijze dat de opwarming van de aarde met 1,5 °C ten opzichte van de pre-industriële niveaus en de daarmee verband houdende mondiale broeikasgasemissietrajecten negatieve gevolgen hebben voor de klimaatverandering. [93] De conclusie van het speciaal verslag luidt dat emissiereducties in alle sectoren van cruciaal belang zijn om verdere opwarming van de aarde te beperken. In augustus 2021 heeft de IPCC deze conclusie in fermere bewoordingen en met meer urgentie herhaald. [94] Het transport is daarbij specifiek genoemd. [95]

16.Het vervoer is al langer een van de aandachtspunten van de EU op klimaatgebied. In 2011 heeft de Europese Commissie het Witboek «Stappenplan voor een interne Europese vervoersruimte - werken aan een concurrerend en zuinig vervoerssysteem» uitgebracht. [96] Het Witboek bevat een langetermijnvisie tot 2050 voor een vervoerssector die het hoofd kan bieden aan toekomstige uitdagingen op het vlak van olieafhankelijkheid, CO2-uitstoot, congestie en infrastructuur. [97] Ook is daarin de doelstelling geformuleerd van een 60% reductie van broeikasgasemissies in 2050 ten opzichte van 1990. [98] Om de doelstelling te verwezenlijken heeft de EU een substantieel aantal verordeningen en richtlijnen vastgesteld met beleid op meerdere specifieke punten, waaronder specificaties voor voertuigen en hun motoren, alsmede ter zake van hernieuwbare energie en de handel in emissierechten. In haar mededeling «Een Europese strategie voor emissiearme mobiliteit» uit 2016 heeft de Europese Commissie maatregelen voorgesteld om de decarbonisatie van het Europese vervoer te versnellen. De doelstelling uit het Witboek wordt herhaald en uitgebreid met de opmerking dat er in 2050 een 'duidelijke trend naar een volledig emissievrij vervoer' moet zijn. [99] In december 2020 heeft de Europese Commissie haar strategie voor duurzame en slimme mobiliteit gepresenteerd. [100] De Commissie signaleert tien kerndomeinen aangevuld met een actieplan. In 2050 zou daarmee een reductie van de vervoersuitstoot kunnen worden gerealiseerd van 90%, afhankelijk van de getoonde ambitie. Tegen die achtergrond onderscheidt de Commissie drie pijlers voor het toekomstige Europese beleid: (i) alle vervoerswijzen duurzamer maken, (ii) duurzame alternatieven op grote schaal beschikbaar stellen in een multimodaal vervoerssysteem, en (iii) de juiste stimulansen bieden om de transitie door te zetten. [101]

17.De EU heeft in de afgelopen jaren al meerdere specifieke verordeningen en richtlijnen op vervoersgebied afgekondigd. Als voorbeelden kunnen worden genoemd de regelgeving dat scheepsemissies slechts een maximale zwaveluitstoot mogen produceren van 0,5% [102]; de richtlijnen ter zake de productie van vervoersmiddelen voor de weg en de daarbij toegelaten maximale emissies [103]; en de regelgeving ter implementatie van de luchtvaart in het Europese systeem voor de handel in emissierechten. [104] Voorstellen voor verregaande concrete verdere regelgeving op het gebied van verduurzaming van het transport heeft de Europese Commissie voorstellen gedaan in het op 14 juli 2021 gepresenteerde 'fit for 55'-pakket. Het pakket bevat meerdere onderling verweven wetsvoorstellen met maatregelen die de Europese broeikasgasuitstoot in 2030 met ten minste 55% moeten reduceren ten opzichte van 1990 en de uitstoot van methaan moeten beperken. De Europese Commissie stelt onder meer voor:

• emissies in de scheepvaart en het wegvervoer financieel te belasten door middel van emissierechten [105];
• gebruik van energie uit hernieuwbare brandstof te stimuleren door een verplicht minimumgebruikspercentage in te voeren [106];
• stringentere normen te stellen aan de emissiestandaarden van lichte bedrijfsvoertuigen en een einddatum te noemen voor productie van voertuigen met fossiele aandrijving [107];
• gebruik van (deels) duurzame brandstof in de luchtvaart verplicht te stellen [108];
• de uitstoot van schepen te beperken door in te zetten op duurzame brandstof en zero-emissieaandrijving [109];
• gebruik van walstroom in havens voor bepaalde schepen verplicht te stellen [110];
• de belasting op brandstof aan te passen, in die zin dat fossiele brandstof hoger wordt belast dan energie uit duurzamer bronnen [111];
• 'carbon border adjustment mechanisms' in te voeren ter bescherming van Europese partijen tegen concurrentie van minder duurzame partijen buiten de EU. [112]

In december 2021 heeft de Europese Commissie een tweede pakket voorstellen, het 'efficient and green mobility package', gepresenteerd om de overgang naar een schonere en groenere Europese vervoerssector te ondersteunen. [113] Hierin zijn plannen opgenomen om:

• de leemtes in het TEN-T-netwerk van de Europese hoofdcorridors aan te pakken en het netwerk te moderniseren [114];
• het lange afstand en grensoverschrijdende spoorvervoer uit te breiden [115];
• het wegvervoer verder te digitaliseren [116];
• de stadslogistiek te verduurzamen. [117]

Ook heeft de Europese Commissie in december 2021 wetsvoorstellen gepresenteerd ter zake de verschuiving van fossiele aardgas naar koolstofarme gassen, waaronder waterstof. [118] Verder zijn voorstellen gedaan om de uitstoot van methaan terug te dringen [119] en milieucriminaliteit harder aan te pakken. [120] Deze plannen zullen naar verwachting gevolgen hebben voor het transport.

De Europese Commissie moet nog overeenstemming bereiken over haar plannen met het Europees Parlement en de Raad. Naar verwachting zal het, mogelijk (aanzienlijk) gewijzigde pakket niet voor 2023 in werking treden. Voor de goede orde zij opgemerkt dat de voorstellen separate aanvangstijdstippen bevatten voor de diverse verplichtingen. Zo wil de commissie bijvoorbeeld een oplopende 'bijmengverplichting' introduceren voor Sustainable Airline Fuel van 2% vanaf 1 januari 2025 naar 5% in 2030. [121]

Voor 2022 zijn overigens verdere wetsvoorstellen aangekondigd met betrekking tot de geharmoniseerde meting van de uitstoot van vervoer en logistiek, een herziening van de CO2-emissienormen voor zware voertuigen alsmede een herziening van de autowrakkenrichtlijn. [122]

18.De EU zet ook sterk in op de transitie naar een circulaire economie. Zo heeft de Europese Commissie in maart 2020 een actieplan voor de circulaire economie opgesteld, «Circular Economy Action Plan» (CEAP). Dit actieplan, dat voortbouwt op de mededeling uit 2015 [123], voorziet in maatregelen die ertoe dienen om afval te verminderen en ervoor te zorgen dat de Europese Unie beschikt over een goed functionerende markt voor secundaire grondstoffen van hoge kwaliteit. [124] Voor het vervoer is onder meer relevant dat de Commissie aangeeft een nieuw regelgevingskader voor batterijen en voor afgeschreven vervoersmiddelen vast te zullen stellen om de duurzaamheid te verbeteren en het circulaire potentieel van batterijen te stimuleren. [125] Dat heeft inmiddels geleid tot een voorstel voor een nieuwe batterij-verordening. [126] Voor wat betreft de afgeschreven ('end of life') voertuigen heeft de Europese Commissie haar consultatieronde naar aanleiding van de evaluatie van de richtlijn uit 2000 [127] in oktober 2021 afgerond. Voorstellen voor aanpassingen aan de regeling worden verwacht in 2022. Het CEAP bevat ook de intentie om de uitvoer van afval uit de EU tot een minimum te beperken en illegale overbrenging van afval tegen te gaan. [128] Dit heeft onder meer geleid tot het voorstel van 17 november 2021 voor een gewijzigde verordening betreffende de overbrenging van afvalstoffen. [129] Concreet dient de aangepaste verordening de overbrenging van afvalstoffen voor hergebruik en recycling in de EU te faciliteren, ervoor te zorgen dat de EU haar afvalproblemen niet naar derde landen uitvoert en illegale overbrengingen tegen te gaan. Onder de huidige versie van de verordening (de EVOA) is door de rechtbank van Rotterdam al geoordeeld dat ook schepen als afvalstof kunnen worden aangemerkt en wel vanaf het moment dat het voornemen bestond bij de eigenaar om zich van de schepen te ontdoen. [130]

19.Een essentieel onderdeel van de Europese Klimaatstrategie en de Europese Green Deal is het beperken van vervuiling in meer algemene zin. In mei 2021 heeft de Europese Commissie haar actieplan gepubliceerd met maatregelen om toe te werken naar het volledig voorkomen van schadelijke vervuiling van lucht, water en grond. [131] Als kortetermijndoelstellingen voor 2030 zijn daarin concrete reductiecijfers opgenomen op het gebied van luchtvervuiling, geluidsoverlast, het transport en plasticafval op zee. De maatregelen en technieken om (broeikasgas)emissies te beperken zullen veelal positieve effecten hebben op het gebied van voorkoming van vervuiling, en vice versa. [132]

20.Veel EU-regelingen zijn vastgelegd in richtlijnen die door de lidstaten nader uitgewerkt moeten worden in nationale wetgeving. Binnen de EU is de milieuwetgeving, ook op transportgebied, dus weliswaar geharmoniseerd, maar niet uniform. De nationale staten hebben naast en in aanvulling op de supranationale regelgeving ook eigen, sterk uiteenlopende klimaatwetgeving. Denemarken en Zweden hebben bijvoorbeeld aangekondigd van plan te zijn het binnenlandse vliegverkeer in 2030 fossielvrij te laten zijn. [133] In Frankrijk is vanaf maart 2022 bij autoreclames verplicht om andere duurzame alternatieven te vermelden. [134]

Niet alleen de EU-lidstaten maar ook andere landen ondernemen actie op milieugebied, onder meer direct gericht op het transport. Zo heeft het Verenigd Koninkrijk op 14 juli 2021 haar 'Transport Decarbonisation plan' uitgerold. De bedoeling van het project is dat het gehele transport binnen het VK in 2050 klimaatneutraal is. [135] China heeft de doelstelling geformuleerd om in 2060 CO2-neutraal te zijn. De transitie naar een groene transportsector is daar een belangrijk onderdeel van. [136]

Ter uitwerking van de (internationale) regelgeving kunnen ook op gewestelijk, provinciaal dan wel gemeentelijk niveau regelingen worden vastgesteld.

21.Om te komen tot verdere verduurzaming spelen ook private spelers een belangrijke rol. Het besluit tot het aannemen van de Overeenkomst van Parijs nodigt niet-statelijke stakeholders uit om de klimaatcrisis te adresseren. [137] Het belang van het betrekken van private partijen is wederom benadrukt in de recente VN Resolutie. [138] Ook de EU streeft naar (meer) samenwerking tussen de verschillende betrokkenen. [139] Partijen geven gehoor aan deze oproepen, onder meer door het sluiten van private akkoorden, al dan niet met medewerking van een of meer overheidsinstanties. [140]

In meer algemene zin zijn er ook diverse gedragscodes opgesteld om klimaatneutraliteit te bespoedigen. Verwezen zij onder meer naar de 'Principles on Climate Obligations of Enterprises' (Climate Principles for Enterprises) [141], de 'Poseidon Principles', de 'Poseidon Principles for Marine Insurance' alsmede de 'Sea Cargo Charter' voor de scheepvaart. [142]

Ten slotte zijn er de interne codes of conduct van bedrijven die tot duurzaam handelen aansporen, al dan niet door verwijzing naar de UN Global Compact. [143] Steeds meer partijen stellen ook concrete reductiedoelen, al dan niet op basis van Science Based Targets [144], die steeds kunnen worden bijgesteld. Zo kondigde Maersk begin van dit jaar aan dat zij haar doelstelling om net zero te zijn met 10 jaar heeft vervroegd naar 2040. [145]

22.Het overeenkomen en vaststellen van regelgeving is een essentiële stap op weg naar verduurzaming. Vervolgens is van belang dat de gestelde normen ook daadwerkelijk (op)gevolgd worden. Dat gaat niet in alle gevallen soepel. Volgens milieuorganisaties worden de gemaakte afspraken niet voldoende nagekomen. Andere partijen menen dat zij in hun belangen zijn geschaad doordat overheden (te stringente) klimaatmaatregelen nemen. Beide groepen hebben via de rechter geprobeerd nakoming af te dwingen. Aanvankelijk waren de acties met name gericht tegen staten. [146] In Nederland heeft dat geleid tot onder meer het Urgenda-arrest van de Hoge Raad van 20 december 2019. [147] De Hoge Raad oordeelde dat de Nederlandse Staat de uitstoot van broeikasgassen vanaf Nederlandse bodem per eind 2020 met minstens 25% diende te verminderen ten opzichte van 1990. Het hoogste Nederlandse rechtscollege staat niet alleen met zijn kritiek op de nationale overheid. In maart 2021 oordeelde het Duitse Bundesverfassungsgericht dat de Duitse staat onvoldoende doet om de reductiedoelstelling te halen. [148] De Brusselse rechtbank oordeelde op 17 juni 2021 eveneens dat het overheidsbeleid op milieugebied tekortschiet, maar legde geen concrete reductiedoelstelling op. [149] Ook uit andere landen komen vergelijkbare beslissingen. [150]

Inmiddels weten milieuorganisaties en private personen de rechter echter ook te vinden met vorderingen tegen private marktpartijen. [151] Rechters menen dat ook private partijen verantwoordelijkheden hebben om de klimaatcrisis tegen te gaan. Zie onder meer het op 26 mei 2021 door de rechtbank van Den Haag gewezen vonnis in de door Milieudefensie c.s. tegen Shell aangespannen zaak. [152] De rechtbank veroordeelde het moederbedrijf van Shell, Royal Dutch Shell, om de CO2-uitstoot van de activiteiten van de hele Shell-groep via het bedrijfsbeleid van de Shell-groep voor eind 2030 netto met 45% te verminderen ten opzichte van 2019. [153]

Naar verwachting zal het effect van de uitspraak niet beperkt blijven tot de Shell-groep. Het valt niet uit te sluiten dat andere vervuilende bedrijven het vonnis als een extra stimulans zullen zien om vrijwillig hun eigen verantwoordelijkheid te nemen. Ook omdat het te verwachten is dat belangenorganisaties zullen proberen om meer bedrijven met een hoge uitstoot door middel van juridische procedures te dwingen hun beleid te wijzigen; en niet alleen bedrijven werkzaam in de energiesector en/of in Nederland. Procedures tegen private bedrijven zijn inmiddels ook gestart in onder meer Frankrijk [154] en Duitsland. [155] In Duitsland betreft het onder meer acties tegen autoproducenten, die weigeren om in 2030 te stoppen met de productie van wagens voorzien van een fossiele aandrijving. [156] Milieuorganisaties hebben al uitlatingen gedaan in de media dat zij ook acties tegen transportbedrijven overwegen. [157] Een concrete stap daartoe lijkt de brief die Milieudefensie op 13 januari 2022 onder meer aan partijen werkzaam in de transportsector heeft gestuurd. [158] De aangeschreven ondernemingen kwalificeert Milieudefensie als 'systeemspelers', dat wil zeggen bedrijven die internationaal in hun sector zo groot zijn, dat als zij veranderen, de hele keten mee verandert. [159] Volgens Milieudefensie hebben deze partijen «controle en invloed op een omvangrijke CO2-uitstoot». Aan hen vraagt Milieudefensie onder verwijzing naar de Overeenkomst van Parijs [160] en het voornoemde vonnis van de rechtbank van Den Haag in de Shell-zaak om een Klimaatplan te presenteren waarin wordt uitgelegd op welke manier de onderneming «concreet en verifieerbaar invulling aan de vereiste veranderingen tussen nu en 2030» zal geven. De brief noemt een deadline van 15 april 2022. Vervolgens zullen de plannen worden doorgerekend door het New Climate Institute, waarna in juni 2022 publicatie met een rangschikking volgt. Uitdrukkelijk staat genoemd dat de brief is bedoeld als een uitnodiging tot het aangaan van het gesprek over een rechtvaardige klimaattransitie.

23.De verwachting is dat de klimaatgerelateerde rechtspraak alleen maar zal toenemen. [161] Waarschijnlijk zal publiekrechtelijke regelgeving tot privaatrechtelijke aanspraken binnen de supply chain gaan leiden, bijvoorbeeld omdat contractueel gegarandeerde snelheden niet gehaald worden. Aannemelijk is verder dat er meer schadeveroorzakende incidenten zullen zijn als gevolg van extreme weersomstandigheden, net als disputen over kosten gemaakt om schade door die weersomstandigheden te vermijden en/of te beperken. Niet uitgesloten is dat vervoersmiddelen zullen moeten worden aangepast aan extremer weer, wat zal resulteren in kosten en vorderingen met betrekking tot de vraag wie die zal moeten dragen (producent, vervoerder, dan wel exploitant). [162] Er is een toenemende trend dat specifieke projecten aan de rechter worden voorgelegd, omdat de klimaatgevolgen niet of onvoldoende zijn meegewogen in de beslissing en/of zijn afgedicht. [163] Als meer bedrijven 'net zero targets' stellen vergroot ook de kans op vorderingen ter zake onder meer 'greenwashing en misrepresentation'. [164] Zo is het Verenigd Koninkrijk in januari 2022 gedagvaard in verband met zijn in oktober 2021 gepubliceerde net-zero-strategie. [165] Deze zou volgens milieuorganisaties niet goed onderbouwd zijn en gebaseerd zijn op speculatieve technologieën.

24.Het belang van faciliterende, voldoende sturende regelgeving is niet te onderschatten. Door de juiste regelgeving kunnen substantiële emissiereducties bereikt worden en kunnen afvalstromen gemanaged worden. [166] Bedrijven kunnen hun strategie erop aanpassen.

Het is aan de regelgevers om de ontwikkelingen in de markt tijdig van een juridisch kader te voorzien. [167] Nieuwe technologieën moeten daadwerkelijk gebruikt mogen worden. Zo hebben schepen die op waterstof varen vooralsnog in beginsel een vergunning nodig [168], net als tankstations voor het wegverkeer. [169] Om varen en rijden met aandrijving op waterstof veilig, maar ook effectief door te kunnen zetten is aanpassing van de regelgeving noodzakelijk. [170] Een ander voorbeeld is het besluit van de Beneluxlanden om het maximaal toegestane gewicht voor voertuigen die op alternatieve brandstoffen of emissievrij rijden te verhogen. [171] Zonder deze aanpassing zou de markt geen gebruik kunnen maken van de technische innovaties. Hetzelfde geldt voor autonome schepen. [172]

Gebrek aan regelgeving kan de technologische voortgang ook belemmeren in die zin dat er angst kan bestaan dat een product uiteindelijk niet inzetbaar zal blijken te zijn. [173] Ook kan regelgeving leiden tot inefficiënties bij de uitvoering van het vervoer [174], althans deze wegnemen. [175] Ondanks dat er op verschillende niveaus door verschillende regelgevers acties worden genomen, acht (een aanzienlijk deel van) de markt het regelgevende kader onvoldoende. [176]

Een hoge(re) mate van juridische voorspelbaarheid en een institutional mechanism kunnen de technologische ontwikkeling en haar financiering aanjagen. [177] Er is ook vanuit die optiek behoefte aan regie door regelgevers. De regelgeving moet dusdanig zijn dat de markt keuzes kan maken voor de toekomst. Met name de kleinere vervoerders zullen moeite hebben met de financiering van de transitie. Een transitie brengt aanzienlijke initiële kosten met zich. Investeringsbeslissingen zijn en worden voor de lange termijn genomen. De nu al geruime tijd bestaande onzekerheden over de technische ontwikkelingen en faciliterende regelgeving maken een keuze voor de langere termijn niet eenvoudig. Regelgeving zal actief sturend moeten zijn, opdat de markt zich daaraan op kan trekken, bijvoorbeeld door concrete normen te stellen. Zo gaan er steeds meer stemmen op van belangenorganisaties van vervoerders voor 'net zero [178] pledges'. In de eerste week van oktober 2021 heeft IATA (de International Air Transport Association), daartoe een resolutie aangenomen. [179] In dezelfde week heeft ICS (de International Community of Shipowners) daartoe een voorstel ingediend bij de IMO. [180] Zowel IATA als ICS benadrukt dat het niet bij het stellen van targets moet blijven: «Just setting another target to reduce shipping emissions will not make this happen by itself». [181] Ook kan regelgeving voorzien in en ondersteund worden met subsidies. Zo heeft de Vlaamse Regering op 14 januari 2022 een investering van 12,5 miljoen euro aangekondigd om de modal shift te bevorderen; meer concreet om meer lading in plaats van met vrachtwagens over de binnenwateren te vervoeren. [182]

De wens tot effectieve regelgeving met een visie voor de langere termijn wordt breed gedragen. [183] De transitiestrategie van het Maersk Mc-Kinney Moller Center for Zero Carbon Shipping noemt regelgeving zelfs als de belangrijkste actie om voortgang te boeken bij verduurzaming van de internationale scheepvaart: «The major critical lever with the highest potential is policy and regulation. Policy and regulation can not only level the global playing field, but alo entirely close the gap between fossil and alternative fuels». [184]

25.De transitiefase leidt tot steeds weer veranderende regels, die meegaan met de technische ontwikkelingen, de markt en de cijfers op klimaatgebied. [185] Het vinden van de juiste balans blijkt lastig, onder meer omdat de technologische ontwikkelingen hard gaan, maar ook grillig en brancheafhankelijk zijn. Daarnaast zijn er politieke belangen die doorwerken. In de binnenvaart lijkt de Europese regelgever op het gebied van de te gebruiken scheepsmotoren sneller te gaan dan de markt. Daarentegen gaat het regelgevingsproces in het wegvervoer te langzaam; het in Nederland in 2021 aangekondigde uitstel van de vrachtwagenheffing is breed bekritiseerd. [186] Ook zijn er zorgen over de interactie en overlap tussen de verschillende regelingen. [187]

Er bestaat vanuit juridisch opzicht ook een zekere mate van frictie tussen enerzijds de behoefte aan flexibiliteit om in te spelen op de snel veranderende omstandigheden en deze te faciliteren, en anderzijds de behoefte van de markt aan duidelijke kaders voor de langere termijn om te investeren. Betoogd is dat het rechtszekerheidsbeginsel zou kunnen helpen om deze verschillende functies bij elkaar te brengen en meer houvast te bieden. [188]

Bij het vaststellen van regelgevende kaders is van belang dat rekening wordt gehouden met de bestaanszekerheid van betrokken partijen. Hoewel de zorgen breed bestaan zijn ze wel van verschillende orde en niet zelden tegengesteld. Enerzijds gaat het over het überhaupt blijven bestaan, bijvoorbeeld bij de Pacifische eilanden die door een stijgende zeespiegel op enig moment zullen verdwijnen. Anderzijds hebben andere partijen angst voor hun economisch bestaansrecht. Om tot universele actie te komen, zullen de verschillende belangen moeten worden meegewogen en geadresseerd.

26.Bij voorkeur zou aanvullende duurzaamheidsregelgeving voor het internationaal vervoer een mondiaal karakter hebben. Niet alleen vergroot dat de snelheid van de verduurzaming, maar bovendien voorkomt uniformiteit dat partijen er uit kostenperspectief voor kiezen om uit te wijken naar jurisdicties waar minder strenge normen gelden. [189] Zoals de Europese Commisie schrijft: «Een gecoördineerde wereldwijde inspanning is van cruciaal belang.» [190] Ook de maritieme consultants van UMAS pleiten uitdrukkelijk voor mondiale actie: «While national and regional action are important and have a role in the transition, the work on a global package of policies to close the gap will be key.» [191]

27.Dat effectieve en voldoende internationaal geldende regelgeving op korte termijn wordt ontwikkeld lijkt echter in ieder geval vooralsnog geen erg realistische verwachting. De praktijk leert dat het niet eenvoudig is om globaal geldende regelgeving met voldoende ambitie overeen te komen. Dat geldt in algemene zin [192], maar ook voor het vervoer. De druk op de IMO van meerdere marktpartijen om tot ambitieuze afspraken te komen voor het internationale vervoer over zee tijdens de MEPC-77-bijeenkomst in november 2021 heeft niet geleid tot concrete, aangepaste emissiedoelstellingen en/of progressieve maatregelen met een kader voor de lange(re) termijn. [193] De uitonderhandelde afspraken zijn weinig progressief te noemen. Het initiatief zal dan ook waarschijnlijk op kortere termijn meer op regionaal niveau moeten komen.

Regionale afspraken brengen het risico van prijsconcurrentie met zich. Uit onderzoek van Panteia naar de in Nederland voorgestelde bijmengverplichting van biobrandstof in de binnenvaart per 1 januari 2022, dat zij in opdracht van de branchevereniging voor bunkerleveranciers NOVE heeft uitgevoerd, is gebleken dat deze een mogelijke terugval van 83% van het Nederlandse bunkervolume tot gevolg kan hebben. [194] De Europese Commissie is zich bewust van het risico van een ongelijk speelveld. [195] Zo heeft zij in een op 5 mei 2021 voorgestelde verordening het risico van staatssteun geadresseerd. [196] Ook heeft zij in het 'fit for 55'-pakket onder meer een voorstel voor carbon border adjustment mechanisms opgenomen. [197] Daarbij kan in de eerste plaats worden gedacht aan een financiële opslag op producten uit landen waar minder stringente uitstootvoorwaarden gelden. Dergelijke maatregelen beschermen de concurrentiepositie en kunnen eraan bijdragen dat ook producenten uit derde landen hun koolstofuitstoot terugbrengen.

Bovendien kunnen regionale initiatieven een breder bereik hebben dan hun geografische bindende reikwijdte wellicht zou doen vermoeden. In afwezigheid van mondiaal geldende initiatieven kunnen regionale maatregelen fungeren als vliegwiel om te komen tot algemeen geldende regelgeving. Een voorbeeld daarvan is de ISPS-Code van de IMO. Toen Amerika aankondigde eenzijdige maatregelen in te stellen, bleek internationale regelgeving alsnog snel gerealiseerd te kunnen worden. [198] Ook de MRV-Verordening voor de scheepvaart en de opname van luchtvaart in het EU-ETS hebben geleid tot snellere invoering van internationale regels. [199] In haar 'fit for 55'-pakket hint de Europese Commissie ook op reflexwerking. In haar Explanatory Memorandum bij haar voorstel tot aanpassing van de ETS-richtlijn schrijft zij: «EU action can also inspire and pave the way for broader action, e.g. as regards maritime transport within the International Maritime Organization IMO) and by third countries.» [200]

28.De duurzaamheidsregelgeving in het transport heeft vooralsnog een overwegend publiekrechtelijk karakter. Er zijn wel privaatrechtelijke verdragen die de aansprakelijkheden in geval van bijvoorbeeld een olieverontreiniging na een incident adresseren, zoals het Aansprakelijkheidsverdrag [201] en het Bunkerverdrag. [202] Maar het zwaartepunt van de duurzaamheidswetgeving ligt in ieder geval vooralsnog niet in het privaatrecht. Niet uit te sluiten valt dat dit zal gaan veranderen gelet op de toenemende druk op individuele partijen om te vergroenen en de keten te verduurzamen.

29.In de eerste plaats valt daarbij logischerwijs te denken aan aanpassing van de verschillende verdrags- en nationaalrechtelijke regelingen voor het vervoer van goederen. Op internationaal vlak lijkt het niet aannemelijk dat men daar op korte termijn toe zal overgaan. Voor het zeevervoer zijn de Rotterdam Rules uit 2008 nog altijd niet in werking getreden. Het CMNI voor de binnenvaart is relatief recent ingevoerd en is nog geen onderwerp van update. [203] Voor het CMR-wegvervoerverdrag wordt al jaren - zonder succes - gepleit voor aanpassing aan de huidige tijd. [204] Nationale wetgevers zijn doorgaans huiverig hun nationale regelgeving te ver uit te pas te laten lopen bij de internationale ontwikkelingen. Op dat vlak lijkt dan ook niet op korte termijn verregaande actie te verwachten.

In de tweede plaats bevatten de diverse bestaande regimes open normen. Bij de inkleuring daarvan kan de verduurzamingsproblematiek wel degelijk relevant zijn. Het eerdergenoemde Shell-vonnis van de rechtbank van Den Haag [205] is een concreet voorbeeld van invulling van open normen op het gebied van duurzaamheid. Juridisch gezien is die beslissing gebaseerd op een schending van de algemene bepaling inzake onrechtmatige daad (art. 6:162 van het Nederlands Burgerlijk Wetboek). [206] De norm wordt door de rechter uitgelegd aan de hand van alle relevante feiten en omstandigheden, inclusief de stand van de wetenschap en diverse soft-law-instrumenten, waaronder de UN Guiding Principles. [207] Een uitleg van privaatrechtelijke normen met publiekrechtelijke regelgeving is niet nieuw. In het vervoerrecht zijn er precedenten. In het meest gebruikte verdrag voor het vervoer van goederen over zee, de Hague (Visby) Rules, is bijvoorbeeld de verplichting voor de vervoerder opgenomen om redelijke zorg te betrachten voor de zeewaardigheid van het schip voor en bij aanvang van de reis. [208] In de rechtspraak is bij de invulling van de zeewaardigheidsnorm in private verhoudingen in het verleden ook gekeken naar publiekrechtelijke regelgeving van de IMO. [209] Niet ondenkbaar is dat ook de publiekrechtelijke klimaatnormen zullen gaan doorwerken in de privaatrechtelijke verhoudingen. Zeker met toenemende internationale normstellingen kan dat een reële mogelijkheid worden.

30.Gelet op de voornoemde uitdagingen bij het vaststellen van regelgeving lijkt de meeste voortgang op korte termijn te moeten komen van de marktpartijen zelf.

Zij kunnen om te beginnen invloed uitoefenen op hun nationale overheden om verdere (internationale) afspraken te maken. [210] Dat dit niet slechts een theoretische mogelijkheid is blijkt uit het feit dat toen de Nederlandse overheid de invoer van de vrachtwagenheffing in het voorjaar van 2021 wilde uitstellen zij onder druk uit de markt alsnog tot vaststelling van regelgeving is overgegaan. [211] De eerlijkheid gebiedt op te merken dat marktdruk niet altijd direct succes heeft. In de aanloop naar IMO's MEPC 77 in november 2021 hebben meer dan 150 marktpartijen, waaronder grote ondernemingen als Maersk en Cargill, aangedrongen op de invoering van market based mechanisms (MBM), dus sturing door beprijzing. [212] Dit heeft echter (nog) niet geleid tot concrete, aangepaste emissiedoelstellingen en/of progressieve maatregelen met een kader voor de lange(re) termijn. [213] Herhaalde druk kan, zeker met voortschrijdende inzichten, op termijn wel effect resulteren. Het zorgt in ieder geval voor verdere bewustwording.

31.Daarnaast, en minstens zo belangrijk, kunnen de marktpartijen zelf actie nemen, al dan niet met direct effect. [214] Vervoerders kunnen kiezen voor schonere brandstof, en ook voor andere en/of efficiëntere inzet van hun vervoersmiddelen. Verladers kunnen ervoor opteren om hun goederen duurzaam(er) te (laten) transporteren. Marktpartijen kunnen echter niet alleen hun eigen werkprocessen vergroenen, maar ook die van ketenpartners en andere betrokken partijen. [215] Dat geldt in alle onderdelen van de supply chain. Samenwerking is essentieel. Het wordt zelfs genoemd als de belangrijkste schakel om tot daadwerkelijke verduurzaming te komen. [216] Samenwerking kan zich vertalen in verschillende vormen, zowel binnen als buiten de keten en zelfs tussen verschillende sectoren. [217]

De logistieke partijen kunnen duurzame(re) partners selecteren om tot verdere vergroening te komen. Binnen de keten zal moeten worden samengewerkt, onder meer door het delen van data. [218] Nieuwe technologieën bieden daartoe steeds meer opties. [219] Naast initiatieven van separate partijen wordt er meer en meer samengewerkt door consortia, onder meer om kosten van onderzoek en implementatie te delen en betrokkenheid op langere termijn te hebben. [220] Ook dergelijke coöperatie moet juridisch voldoende afgedicht zijn. Contractueel gezien kunnen de verplichtingen ook verder gaan dan slechts de direct betrokken contractspartijen. Partijen kunnen stipuleren dat zij mee de verantwoordelijkheid nemen voor door hen ingeschakelde partijen, zowel binnen de logistieke keten als daarbuiten.

32.Verladers en vervoerders kunnen milieu- en klimaataspecten meewegen en dit ook opschrijven in hun vervoercontracten. Vanzelfsprekend is dan van belang om duidelijke, voldoende concrete afspraken te maken, die voor de betrokken partijen acceptabel en afdwingbaar zijn. Zeker als contracten voor langere termijn worden aangegaan moet rekening worden gehouden met veranderende omstandigheden.

Rapportage

33.De vervoerspartijen kunnen afspreken dat de vervoerder per transport zijn uitstoot aan zijn opdrachtgever rapporteert. Onderzoek heeft aangetoond dat bedrijven die hun carbon foot prints meten en rapporteren, hun emissies met 10-15% kunnen reduceren. [221] De rapportageverplichtingen kunnen zowel zien op directe eigen emissies (de scope 1-emissies), maar ook op emissies van toeleveranciers (scope 2-emissies), en zelfs alle andere indirecte emissies die zich voordoen in de waardeketen van een bedrijf, met inbegrip van emissies van klanten (de scope 3-emissies). [222] Logistieke dienstverleners zijn al een aantal jaren geleden gestart met het verschaffen van informatie aan opdrachtgevers van bijvoorbeeld scope 3-emissies per transport. [223]

Digitalisering

34.Verder kan worden gedacht aan de afspraak om gebruik te maken van digitalisering en digitale data om de routeplanning te optimaliseren en het efficiënt(er) te benutten van beschikbare capaciteit in de logistieke keten.

Digitalisering is in algemene zin een belangrijk instrument voor het efficiënter en duurzamer maken van supply chains. [224] In de EU rijdt één op de vijf vrachtwagens leeg rond. [225] Goederentreinen keren na aflevering van lading op de terugweg leeg terug. Containers zijn niet volledig gevuld. Onomstreden is dat digitalisering helpt om het aantal 'lege' kilometers fors te reduceren. Digitalisering vervult dan ook een essentiële rol in de transitie naar de circulaire economie. Men spreekt zelfs van 'the key enabler'. [226] De EU-Commissie heeft het grote belang van digitalisering bij verduurzaming van het transport benadrukt in haar Green Deal: «Digital technologies are a critical enabler for attaining the sustainability goals of the Green deal in many different sectors.» [227] De EU heeft in het kader van haar coronaherstelfonds weer genoemd dat digitalisering een topprioriteit is. [228] Ook in het recent gepresenteerde 'fit for 55'-pakket benadrukt de Commissie de noodzaak van «the green and digital transition». [229] Digitalisering kan logistieke processen stroomlijnen en optimaliseren, het transport efficiënter en transparanter maken en 'papier(en processen)' vervangen. [230]

Wijze van vervoer/modal shift

35.Ook kunnen partijen afspreken dat wordt vervoerd met een minder milieubelastende brandstof [231]; dat het vervoer - geheel of in ieder geval de last mile - emissieloos plaatsvindt [232], of dat vervoer door de lucht uitsluitend met biobrandstof en/of SAF gebeurt. Een gestaffelde voortgang kan daar onderdeel van uitmaken.

Partijen kunnen daarnaast afspreken dat de vervoerder actief inzet op de modal shift. Welk deel van het vervoer kan eventueel per trein, binnenvaartschip/coaster of met de fiets? Gezocht zal moeten worden naar het juiste vervoersmiddel voor de te vervoeren lading voor het betreffende traject (modal optimum). De Europese Commissie stuurt met haar digitaliseringsinitiatieven gericht op multimodaliteit: «The strategy is clear: in order to make transport truly more sustainable we need to deliver effective and seamless multimodality, using the most efficient mode for each leg of the journey.» [233]

Belangrijk voor een vervoerder is dat hij zo veel mogelijk de vrijheid houdt om zijn media te kiezen. Grote pakketvervoerders zoals UPS en DHL verbinden zich tot vervoer, maar de overeenkomst bevat geen keuze voor een specifieke modaliteit, dan wel wordt in de overeenkomst een bepaalde modaliteit gekozen (bv. door de lucht) met het recht op vervanging door een andere modaliteit (bv. over de weg). De moderne multimodale vervoerder moet de vrijheid hebben om op het laatste moment efficiënte en duurzame keuzes te maken voor het in te zetten medium op grond van tijd, ruimte, kosten en duurzaamheid. Contracten waarin de vervoersmodaliteit niet is aangegeven (ongespecificeerd vervoer) of waarin wel een of meer modaliteiten zijn aangegeven, maar waarin aan de vervoerder het recht is gegeven de vervoersmodaliteit(en) te wijzigen (optioneel vervoer), worden multimodale contracten door de feitelijke wijze van uitvoering. Veel vervoerders hanteren voor dergelijk vervoer een zogenoemde Liberty Clause. Op internationaal niveau zijn zonder veel succes pogingen ondernomen om een uniform aansprakelijkheidssysteem voor het multimodaal vervoer te ontwerpen. [234] De versnipperde regelgeving bij multimodaal vervoer pleit voor (binnen de grenzen van het recht) contractuele bijsturing. Ook kan de keuzevrijheid gelinkt worden aan bepaalde overkoepelende duurzaamheidsvereisten.

Prijsstelling

36.Verduurzaming leidt op korte termijn vaak tot extra kosten. Van belang is daarbij wel voor ogen te houden dat de kosten van klimaatverandering zonder tijdige en voldoende maatregelen een veelvoud zullen bedragen van de kosten nodig om klimaatneutraal te worden. Zoals de New York University School of Law de resultaten van haar onderzoek uit 2021 samenvatte: «We conducted a large-sample global survey on climate economics, which we sent to all economists who have published climate-related research in the field's highest-ranked academic journals; 738 responded. (…) The results show an overwhelming consensus that the costs of inaction on climate change are higher than the costs of action, and that immediate, aggressive emissions reductions are economically desirable.» [235] Ook op dat vlak is samenwerking noodzakelijk. Alle belanghebbenden zullen bereid moeten zijn een eerlijke prijs te betalen voor het vervoer, waarin ook de kosten van de vervuiling zijn doorberekend, al dan niet door een expliciete emissie-opslag. [236] De prijs van het vervoer is nu eenvoudigweg te laag. Kosten voor infrastructuur en externe kosten, waaronder die voor milieuvervuiling, zijn vooralsnog onvoldoende meegenomen in de prijsstelling. [237] Dat zal moeten veranderen. Afspraken waarin verladers zich voor langere termijn committeren, zijn essentieel voor vervoerders om de noodzakelijke transitie-investeringen te kunnen doen, net als groene inkoopcriteria. [238]

Net zero pledges/standaardcontracten

37.Partijen kunnen ook overeenkomen dat zij zich gezamenlijk zullen inspannen om tot 'net zero' te komen, al dan niet met concrete tussenstappen. In de markt gebeurt dat ook al, onder meer door 'zero emission pledges', bijvoorbeeld via het initiatief 'Cargo owners for zero emission vessels' (coZEV), waarbij onder meer Ikea, Amazon, Unilever en Patagonia zich hebben aangesloten. [239]

Belangenorganisaties doen voorstellen voor duurzame standaardcontracten en -clausules. [240] Zo is er bijvoorbeeld het Sea Cargo Charter voor de scheepvaart uit 2020 dat een format voor milieuvriendelijk zeevervoer bevat. [241] De Sea Cargo Charter voorziet in een framework om klimaataspecten bij de bevrachting van schepen te beoordelen en voor het voetlicht te brengen. Deze voorziet ook in fuel emission reports na iedere reis. [242] Ook BIMCO is bezig met het ontwerpen van duurzaamheidsclausules. [243] Dergelijke afspraken zullen steeds op de specifieke omstandigheden moeten worden aangepast.

38.Hoewel vervoerders en verladers (de) belangrijk(st)e schakels zijn in de supply chain, zijn zij zeker niet de enige relevante partijen. Om tot daadwerkelijke verduurzaming te komen is van belang dat alle bij het vervoer betrokken spelers stappen zetten. Producenten, (hun) toeleveranciers, reparatiebedrijven, financiers, verzekeraars, classificatiemaatschappijen, maar ook - en niet in de laatste plaats - (lucht)havens zullen moeten bijdragen aan de duurzaamheidstransitie.

De Europese havens [244] en andere bij het vervoer betrokken partijen ondersteunen de ambitie verwoord in de Europese Green Deal en zien zich als een strategische partner om het project succesvol uit te rollen. Zo moeten (lucht)havens in de benodigde laadinfrastructuur voorzien. [245] Classificatiemaatschappijen ondersteunen op technisch vlak. [246] Voor scheepsfinanciers zijn de Poseidon Principles ontwikkeld. Banken en financiële instellingen werkzaam in de scheepvaart committeren zich er door deelname aan klimaatoverwegingen in hun 'lending decisions' mee te nemen. [247] Na het succes van de Poseidon Principles zijn er separate Poseidon Principles for Marine Insurance gerealiseerd. Maritieme verzekeraars kunnen zich aan deze beginselen committeren en op basis daarvan hun portfolio's beoordelen en openbaar maken op verantwoorde klimaatimpacts. [248]

Met al deze partijen zullen afspraken gemaakt en geformaliseerd moeten worden. Zeker zo lang duidelijke wettelijke kaders ontbreken.

39.De partijen betrokken bij het transport zetten (steeds) hard(er) in op vergroening. Naar verwachting gaan de ontwikkelingen zich de komende jaren snel opvolgen. Dat heeft niet alleen technologische consequenties, maar ook veel juridische implicaties. Het is verstandig de ontwikkelingen te volgen en voor te sorteren op het veranderende landschap. Niet alleen om aansprakelijkheden te voorkomen, maar ook om op de langere termijn een solide business case te hebben. Dat geldt voor iedere onderneming in welke sector dan ook. Gelet op de inhaalslag die de transportsector als geheel (alle modaliteiten) moet maken, zullen de stappen daar naar verwachting groter gaan zijn.

40.De vergroening biedt nadrukkelijk kansen voor het transport. [249] De circulaire economie en dan met name de reverse logistics kan tot extra vervoersbewegingen leiden. [250] Ook op andere vlakken zijn er mogelijkheden, bijvoorbeeld door nieuwe diensten aan te bieden. De ondergrondse opslag van CO2, de zogenoemde Carbon Capture (Utilisation) and Storage (CCUS dan wel CCS), wordt meer en meer gezien als een manier om de uitstoot van CO2 te verminderen. [251] Schepen kunnen ingezet worden voor het vervoer van de CO2 naar opslaglocaties. [252] Hetzelfde geldt voor warmte [253], geïmporteerde waterstof [254] en andere vormen van duurzame energie. [255] Ook kan een kostenbesparing behaald worden door elektrificatie. [256] Zeker vergeleken met de huidige olie- en gasprijzen kan elektriciteit (op termijn) de financieel aantrekkelijker optie zijn.

41.In het kader van de te nemen maatregelen is een holistische, alomvattende aanpak en samenwerking tussen de verschillende betrokken partijen essentieel. [257] Er zal een combinatie van maatregelen op alle niveaus nodig zijn om te komen tot de benodigde vergroening. [258] De focus zal waarschijnlijk gaan verschuiven naar een algehele emissiereductie op alle fronten, waarin de hele productie- en vervoersketen wordt meegenomen. Aannemelijk is immers dat de doelstellingen anders niet gehaald zullen worden. Dat gaat gevolgen hebben voor de hele supply chain. Een duidelijke routekaart ontbreekt evenwel. Het zal een kwestie zijn van voortschrijdend inzicht en 'trial and error'.

42.Het brede spectrum aan potentiële maatregelen maakt het lastig voor logistieke bedrijven en vervoerders om keuzes te maken. Zij moeten voorsorteren op onbekende regelgeving van zowel publiekrechtelijke, privaatrechtelijke als mededingingsrechtelijke aard, waaraan in de toekomst voldaan zal moeten worden. Contractmanagement, waaronder begrepen het opstellen en uitonderhandelen van contracten, heeft een belangrijke risico beperkende functie. Ook kan het een boost geven aan duurzaamheid en de groene economie met grote zakelijke voordelen, waaronder een positieve uitwerking op merk en imago van het bedrijf. Dat kan ook een aanzuigende werking hebben op andere bedrijven die verduurzaming nastreven door contractmanagement. In dat kader zullen verladers ook eerder accepteren dat voor 'groenere logistiek en transport' een zekere prijs betaald moet worden.

In alle gevallen is het van belang om de feitelijke werkelijkheid steeds juridisch goed te begeleiden.