1.Het Hof van Justitie (het Hof) diende zich uit te spreken over drie prejudiciële vragen gesteld door de Østre Landsret (rechter in tweede aanleg voor het oosten van Denemarken) naar aanleiding van een vordering ingesteld door Viasat Broadcasting UK Ltd (Viasat) tot betaling door TV2/Danmark A/S (TV2), een Deense openbare omroeporganisatie, van een rente wegens het “onrechtmatig” ontvangen van steun in de vorm van omroepbijdragen en andere subsidies.

De vordering van Viasat was gebaseerd op een beslissing van de Europese Commissie (de Commissie) van 2011 waarin deze had vastgesteld dat de steun die Denemarken, tussen 1995 en 2002, aan TV2 had verleend staatssteun vormde (in de zin van art. 107, 1. VWEU), die in strijd met artikel 108, 3. VWEU tot uitvoering was gebracht, maar niettemin verenigbaar was met de interne markt op grond van artikel 106, 2. VWEU. [3]

2.De Deense rechter zocht onder meer verduidelijking omtrent de reikwijdte van de verplichting van de nationale rechter om van een steunontvanger de betaling van een onrechtmatigheidsrente te vorderen in geval van een latere verenigbaarheidsbeslissing van de Commissie. Met name vroeg de Deense rechter of deze verplichting ook bestaat in het geval de steunontvanger een onderneming is die belast is met het beheer van een “dienst van algemeen economisch belang” (DAEB) in de zin van artikel 106, 2. VWEU.

3.Dit arrest kadert binnen de problematiek van het toezicht door de nationale rechter op onrechtmatige staatssteun. Dit is staatssteun die is toegekend zonder voorafgaande goedkeuring van de Commissie, in strijd met de zogenaamde “standstill-verplichting” vervat in artikel 108, 3. VWEU, en te onderscheiden van onverenigbare staatssteun. De vaststelling dat staatssteun (on)verenigbaar is met de interne markt behoort tot de exclusieve bevoegdheid van de Commissie en staat los van de eventuele onrechtmatigheid van de steun. [4]

4.Het Hof oordeelt dat, ook wanneer de steunontvanger is belast met de uitvoering van een DAEB, de nationale rechter verplicht is om deze een onrechtmatigheidsrente te laten betalen in het geval waarin de steun onrechtmatig ten uitvoer werd gelegd en nadien verenigbaar werd verklaard door de Commissie. [5] Daarmee bevestigt het Hof dat zijn bestaande rechtspraak hierover eveneens van toepassing is in een context waarin het niet gaat om “gewone” staatssteun, maar om steun voor de uitvoering van een DAEB (in de zin van art. 106, 2. VWEU). [6]

5.DAEB zijn economische activiteiten die het algemene belang dienen en die de markt, zonder het overheidsoptreden, anders niet (of niet onder dezelfde voorwaarden inzake objectieve kwaliteit, veiligheid, betaalbaarheid, gelijke behandeling of algemene toegang) had verricht. Het gaat met andere woorden om het verrichten van diensten die een onderneming, indien zij zich door haar eigen commerciële belangen zou laten leiden, zonder compensatie niet, of niet in dezelfde mate of onder dezelfde voorwaarden, zou leveren. [7] De lidstaten beschikken over een ruime beoordelingsvrijheid om een bepaalde dienst als DAEB te omschrijven. De Europese Commissie kan de omschrijving van die diensten als DAEB dan ook enkel in geval van een kennelijke beoordelingsfout ter discussie stellen.

Welke diensten als DAEB worden beschouwd, wat de modaliteiten daarvan zijn, enz. verschilt dan ook in grote mate van de ene lidstaat tot de andere. Veelal gaat het om diensten zoals water- en elektriciteitsvoorziening, openbaar vervoer en openbare omroep (zoals in voorliggend geval), maar ook bijvoorbeeld om sociale huisvesting, kinderopvang, gezondheidszorg, arbeidsbemiddeling, enz. [8]

Om de met de DAEB belaste ondernemingen in staat te stellen hun openbare dienstverplichtingen te vervullen, kan financiële steun van de overheid noodzakelijk zijn. Als de financiële steun niet voldoet aan de zogenaamde “Altmark” voorwaarden [9] en niet voldoet aan de voorwaarden van het DAEB-besluit [10] dan moet de steun voorafgaand aan de toekenning worden aangemeld bij de Commissie en geldt de zogenaamde standstill-verplichting.

6.De beoordeling van het Hof kan worden onderverdeeld in twee delen. In het eerste deel (§ 15-27) verduidelijkt het Hof het juridisch kader en herinnert het aan de organisatie van het (preventieve) toezicht door de Commissie op steunmaatregelen en zijn bestaande rechtspraak rond de vragen die voorliggen. In het tweede deel (§ 28-44) legt het Hof uit hoe de DAEB problematiek past binnen het bestaand kader.

Hierna wordt dieper ingegaan op de analyse van het Hof volgens dezelfde tweedeling en wordt, waar relevant, de uitspraak van het Hof verder gekaderd binnen de staatssteunregels.

7.Het Hof herinnert vooreerst aan de verplichting tot loyale samenwerking tussen de Commissie en de nationale rechter inzake de toepassing van de staatssteunregels en schetst hun onderlinge bevoegdheidsverdeling. [11] Zo heeft de Commissie de exclusieve bevoegdheid om de verenigbaarheid van steunmaatregelen met de interne markt te beoordelen, op basis van de in artikel 107, 2.-3. VWEU vermelde criteria, terwijl de nationale rechter toeziet op de vrijwaring van de rechten van belanghebbenden in geval van een eventuele schending door de overheidsinstanties van de standstill-verplichting vervat in artikel 108, 3. VWEU. [12]

8.Artikel 108, 3. VWEU bepaalt concreet dat: “De Commissie […] van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen tijdig op de hoogte [wordt] gebracht, om haar opmerkingen te kunnen maken. Indien zij meent dat zulk een voornemen volgens artikel 107 onverenigbaar is met de interne markt, vangt zij onverwijld de in het vorige lid bedoelde procedure aan. De betrokken lidstaat kan de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering brengen voordat die procedure tot een eindbeslissing heeft geleid.”

Deze standstill-verplichting, waarvan de schending aanleiding geeft tot onrechtmatige steun, vereist dus (1) dat zowel nieuwe steunmaatregelen als wijzigingen aan bestaande steunmaatregelen bij de Commissie worden aangemeld en (2) dat de steunmaatregel in kwestie niet wordt uitgevoerd vooraleer de Commissie haar goedkeuring heeft gegeven (d.i. verenigbaar heeft verklaard met de interne markt). [13]

Artikel 108, 3. VWEU is bedoeld om er preventief voor te zorgen dat een onverenigbare steunmaatregel nooit tot uitvoering zal worden gebracht. Het beoogt op die manier te waarborgen dat een steunmaatregel geen gevolgen heeft vooraleer de Commissie een redelijke tijd heeft gehad om de voorgenomen steun nauwkeurig te onderzoeken. [14]

9.Concurrenten en andere belanghebbenden die menen te zijn geschaad door een toekenning van onrechtmatige steun kunnen onder andere [15] (1) een vordering tot opschorting of terugbetaling instellen bij de bevoegde nationale rechter en/of (2) een klacht indienen bij de Commissie. [16]

Bij de nationale rechter kunnen belanghebbenden, op basis van de rechtstreekse werking van artikel 108, 3. VWEU, hun vordering instellen zowel tegen de lidstaat die de steun heeft verleend als tegen de onrechtmatige steunontvanger zelf. [17] Belanghebbenden kunnen zowel beroep doen op de nationale rechter wanneer onwettige steun op het punt staat te worden uitgekeerd - in dat geval moet de rechter verhinderen dat deze betaling plaatsvindt door de uitvoering ervan te verbieden, eventueel via een bevel tot opschorting - als wanneer onwettige steun reeds is uitgekeerd - in dat geval moet de nationale rechter de nietigheid van de uitvoeringsmaatregel uitspreken en de volledige terugvordering van de onwettige steun van de begunstigde gelasten. [18]

De nationale rechter zal zich bij zijn beoordeling beperken tot de vaststelling of de maatregel staatssteun inhoudt en of in dat geval de standstill-verplichting werd geschonden. In tegenstelling tot de Commissie spreekt hij zich niet uit over de verenigbaarheid van de maatregel met de interne markt, waardoor een procedure voor de nationale rechter mogelijk sneller kan verlopen.

Belanghebbenden kunnen, zoals gezegd, ook een klacht indienen bij de Commissie wegens de toekenning van onrechtmatige steun. De Commissie kan evenwel enkel maatregelen nemen tegen de steunverlenende lidstaat. Zij kan bovendien niet vorderen dat de lidstaat de terugbetaling oplegt aan de begunstigde louter op basis van een schending van artikel 108, 3. VWEU - een bevoegdheid die de nationale rechter wel heeft -, maar zal eerst de verenigbaarheid met de interne markt van de steun moeten onderzoeken. [19] In uitzonderlijke situaties (indien aan een aantal voorwaarden cumulatief is voldaan) kan de Commissie de opschorting van de steun bevelen en zelfs de voorlopige terugvordering bevelen totdat ze een besluit neemt over de verenigbaarheid. [20]

10.Na te zijn ingegaan op de draagwijdte van de standstill-verplichting en de bevoegdheidsverdeling tussen de Commissie en de nationale rechter inzake het toezicht op de uitvoering van steun, herinnert het Hof aan zijn eerdere rechtspraak rond voorliggend thema. Zo oordeelde het Hof in het CELF-arrest [21] dat een goedkeuringsbeslissing van de Commissie de onrechtmatigheid van de uitvoeringsmaatregelen wegens schending van artikel 108, 3. VWEU niet dekt [22], maar dat de nationale rechter in dat geval niet is verplicht om de terugvordering van de steun te bevelen. De nationale rechter blijft daarentegen wel verplicht om de steunontvanger te gelasten onrechtmatigheidsrente te betalen voor de periode van de onrechtmatigheid. [23]

11.De onrechtmatigheidsrente is de rente die de steunontvanger over het betreffende steunbedrag had moeten betalen indien zij dit bedrag tijdens de periode van de onrechtmatigheid (die loopt vanaf de betaling van de steun totdat deze verenigbaar is verklaard) op de markt had moeten lenen, waarbij door deze niet te betalen haar concurrentiepositie over die periode verbeterde. [24] Indien de Commissie een terugvorderingsbesluit neemt, zijn, voor het berekenen van de onrechtmatigheidsrente, artikel 16, 2. van de procedureverordening en de artikelen 9 en 11 van de uitvoeringsverordening van toepassing. [25] Bij gebrek aan een terugvorderingsbesluit van de Commissie zijn bovenvermelde artikelen niet van toepassing en moeten “de autoriteiten van de betrokken lidstaat de onrechtmatigheidsrente berekenen overeenkomstig de toepasselijke voorschriften van het nationaal recht, op voorwaarde dat twee voorwaarden zijn vervuld. In de eerste plaats moeten die voorschriften het gelijkwaardigheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel in acht nemen […] en in de tweede plaats moet de onrechtmatigheidsrente worden berekend tegen een rentepercentage dat ten minste gelijk is aan dat wat zou zijn toegepast indien de begunstigde het bedrag van die steun tijdens die periode op de markt had moeten lenen”. [26]

12.De reden waarom een goedkeuringsbeslissing de onrechtmatigheid van de steun niet dekt, is om het toezicht door de Commissie te vrijwaren. Volgens het Hof zouden de lidstaten er immers minder toe zijn geneigd een steunvoornemen aan te melden en te wachten op een besluit inzake verenigbaarheid, en zou dus ook het toezicht van de Commissie veel minder ver reiken, indien de niet-naleving van de standstill-verplichting vervat in artikel 108, 3. VWEU niet afzonderlijk zou worden gesanctioneerd. [27] Het is vanuit diezelfde redenering dat het Hof ook DAEB-steunontvangers onderwerpt aan de verplichting onrechtmatigheidsrente te betalen, ondanks een latere goedkeuringsbeslissing van de Commissie.

De reden waarom (enkel) de betaling van een onrechtmatigheidsrente is vereist en geen terugbetaling van de (voorbarig uitgekeerde) steun, wordt door het Hof dan weer verklaard door de achterliggende doelstelling van artikel 108, 3. VWEU enerzijds, en het feit dat onrechtmatige steun de ontvanger een ongerechtvaardigd voordeel verschaft anderzijds. De nationale rechter is niet verplicht om de terugvordering van de steun zelf te bevelen omdat artikel 108, 3. VWEU ervoor beoogt te zorgen dat onverenigbare steun nooit tot uitvoering wordt gebracht. Voorbarig uitbetaalde steun die nadien verenigbaar wordt verklaard, is niet in strijd met deze doelstelling. [28] Daarentegen dient de ontvanger wel onrechtmatigheidsrente te betalen omdat de voorbarige uitbetaling ervoor heeft gezorgd dat hij niet de rente heeft betaald die hij over het bedrag had moeten betalen indien hij dat bedrag op de markt had moeten lenen in afwachting van de beslissing van de Commissie en ook omdat zijn concurrentiepositie verbetert ten opzichte van de andere marktdeelnemers tijdens de duur van de onrechtmatigheid van de steun. [29]

13.Zoals gezegd, oordeelt het Hof dat ook DAEB-steunontvangers niet ontsnappen aan de verplichting om een rente te betalen in geval van verenigbare, maar onrechtmatige steun.

In het bijzonder stelt het Hof, met verwijzing naar zijn eerdere CELF-arrest, dat niet enkel de begunstigde van “gewone” steunmaatregelen, waarvan de Commissie de verenigbaarheid beoordeelt op basis van artikel 107 VWEU, maar elke begunstigde van een steunmaatregel die voorbarig ten uitvoer is gebracht, inclusief ontvangers van DAEB-steun, waarvan de Commissie de verenigbaarheid beoordeelt op basis van artikel 106, 2. VWEU, onderworpen is aan de verplichting tot het betalen van onrechtmatigheidsrente. [30]

14.Dat ook DAEB-steunontvangers verplicht rente moeten betalen volgt volgens het Hof uit het feit dat ook deze steun in beginsel verplicht moet worden aangemeld (behoudens uitzonderingen). Ook DAEB-steun moet worden getoetst op zijn verenigbaarheid met de Europese mededingingsregels (op basis van art. 106, 2. VWEU), wat vereist dat de Commissie eerst moet kunnen uitmaken of het gaat om staatssteun. Daartoe moet de steun logischerwijze worden aangemeld. [31] Het Hof oordeelt dat om de nuttige werking van deze aanmeldingsverplichting te kunnen verzekeren, de nationale rechter “alle nodige consequenties [moet] trekken uit een schending van die verplichting en de nodige maatregelen […] vaststellen om deze te verhelpen, hetgeen […] voor de ontvanger van onrechtmatige steun de verplichting omvat om onrechtmatigheidsrente te betalen, ook al is de steunontvanger een onderneming die belast is met het beheer van een dienst van algemeen economisch belang in de zin van artikel 106, 2. VWEU”. [32]

15.Het Hof gaat ook nog in op de mogelijke uitzonderingen op de principiële aanmeldingsplicht van steun. Deze moeten uitdrukkelijk worden vastgesteld en noodzakelijk zijn voor de vervulling van de bijzondere taak die is opgedragen aan een onderneming belast met het beheer van een DAEB. [33] Zo worden in de algemene groepsvrijstellingsverordening (zoals ook naar verwezen door het Hof) een aantal categorieën van steun vermeld die niet moeten worden aangemeld [34] en zoals hoger vermeld, kan DAEB-steun op basis van de voorwaarden opgelijst in het DAEB-besluit, worden vrijgesteld van de principiële aanmeldingsplicht.

16.Het Hof bevestigt in zijn arrest dat het verlenen van onrechtmatige steun wordt gesanctioneerd los van de verenigbaarheid ervan, ook wanneer het gaat om DAEB-steun. Daarmee benadrukt het Hof het belang van de aanmeldingsverplichting en maakt het duidelijk dat het niet bereid is uitzonderingen te voorzien, ten gunste van DAEB-verrichters, op de huidige bevoegdheden van de Commissie en de nationale rechter inzake preventief toezicht, op een wijze die de uitvoering van dit toezicht in het gedrang zou kunnen brengen.